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V.2. Agenda de Reactivación Económica

En el mediano plazo el contexto económico internacional se caracterizará por un crecimiento moderado, aunado a una disponibilidad de financiamiento internacional más limitada a la registrada antes de que se observara la crisis financiera internacional. Lo anterior implica que aún tomando en cuenta la recuperación gradual que se anticipa para la economía internacional las condiciones externas serán menos favorables que las que se experimentaron antes de la crisis.

El debilitamiento en el entorno internacional y las limitaciones estructurales padecidas por el país implican que en ausencia de reformas adicionales el crecimiento en los próximos años será insuficiente para alcanzar un mayor nivel de desarrollo de forma acelerada. Asimismo, se anticipa que los niveles de actividad económica estén por debajo de su potencial de largo plazo en los próximos años, junto con la caída continua en la plataforma de producción de petróleo implica además que se observarán niveles de ingresos públicos significativamente menores a los originalmente previstos para 2009.

Como respuesta a lo anterior, se plantea una estrategia de política en dos vertientes:

• Una reforma fiscal integral que nos permita hacer frente a la coyuntura adversa, al mismo tiempo que nos compense la disminución en la renta petrolera asociada a la menor producción de hidrocarburos. El objetivo es lograr la combinación óptima de medidas que preserve al máximo posible el impulso a la economía y al empleo, sin poner en duda la viabilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Ello será posible a través de la instrumentación de medidas que contemplen la austeridad y la eficiencia en el gasto público.

• Una agenda de reformas para la competitividad, el crecimiento, el empleo y el abatimiento de la pobreza, que contemple acciones para reducir los costos y mejorar el acceso a los mercados de las empresas, el fortalecimiento del marco institucional y medidas sectoriales complementarias. Las medidas deben responder al criterio de que el gobierno puede contribuir más facilitando la actividad del resto de los actores económicos a través de un marco legal, administrativo y regulatorio adecuado , que mediante el gasto directo.

Es importante destacar que las dos vertientes de la estrategia son claramente complementarias. La Reforma Fiscal implicará una contribución de todos, la cual sólo se puede justificar en la medida que, a ese esfuerzo, correspondan otras acciones que impulsen claramente el crecimiento económico, la generación de empleos y el abatimiento de la pobreza. Asimismo, hay que recordar que la disciplina fiscal es una condiciónnecesaria, más no suficiente, para llevarnos a una reducción del gasto y a una tasa mayor de crecimiento económico y creación de empleos.

A su vez, una agenda de reformas para acelerar el crecimiento por si sola tendrá resultados limitados si la falta de una reforma fiscal provoca incertidumbre sobre la viabilidad de las finanzas públicas debido, fundamentalmente, a que la inversión privada no se reactivaría como es deseable. Finanzas públicas débiles llevarán a mayor inflación, depreciación de la moneda nacional, alzas de tasas de interés, menor disponibilidad de financiamiento para las actividades productivas, menor inversión, y por tanto, una escasez de los empleos que tanto necesitamos.

V.2.1 Reforma Fiscal

La Reforma Fiscal Integral que se propone tiene como objetivo el enfrentar la drástica caída de recursos que enfrenta el Gobierno Federal, buscando mantener la solvencia de las finanzas públicas en el mediano plazo y, a la vez, estimular al máximo la recuperación económica y el crecimiento, la creación de empleos y el abatimiento de la pobreza.

Como se mencionó anteriormente, la caída en los recursos fiscales tiene dos orígenes:

• Una perturbación estructural debida a la caída de la plataforma de producción de petróleo que significará menores ingresos en 2010 por 219 mil millones de pesos con respecto a lo aprobado para 2009.

• Una perturbación cíclica y temporal asociada a la fase recesiva por la que atraviesa la actividad económica en nuestro país, que disminuirá en 2010 los ingresos que no están asociados a la exportación de petróleo en 155 miles de millones de pesos con respecto a lo aprobado para 2009.

Esta dualidad implica que la estrategia de finanzas a seguir deberá incluir medidas permanentes y que el endeudamiento público sólo puede tener un papel moderado y temporal; pues de lo contrario, se correría el riesgo de caer en una situación de deuda insostenible y costo financiero creciente. La disminución permanente en los ingresos petroleros requiere su sustitución por ingresos no petroleros de manera también permanente, necesidad que se refuerza con el hecho de que la base tributaria en nuestro país es angosta.

De esta forma, la estrategia de finanzas públicas para enfrentar la caída de los ingresos fiscales hará uso de múltiples instrumentos:

• El primero será recurrir a un déficit fiscal temporal y moderado vinculado al ciclo de la economía que se complementa con el uso de ingresos no recurrentes y el uso de ahorros; en conjunto proveerían 155 miles de millones de pesos en 2010, mismo monto de la disminución en ingresos debida al ciclo económico. Estas medidas son solo de carácter transitorio ya que durante la parte alta del ciclo, la mejoría en los ingresos permitirá cubrir el financiamiento que temporalmente éstas medidas proveerán.

• El segundo es aumentar la recaudación permanente de ingresos no petroleros a través de modificaciones al marco tributario y una fiscalización más eficiente. Estas propuestas se estiman en 175.7 miles de millones de pesos y permitirán cubrir el 80% de la disminución en ingresos petroleros anticipada en 2010. El resto de la caída se compensa con ajustes al gasto.

• El tercero consiste en un importante esfuerzo de contención del gasto público mediante la generación de ahorros, ajustes estructurales en la Administración Pública a través de transformaciones mayores a dependencias y entidades, reducción en el gasto administrativo, de operación y de servicios personales y una mayor eficiencia en el ejercicio del mismo, acompañados de mayor transparencia y rendición de cuentas, que compensarán el resto de la caída en recursos fiscales parte de los cuales significan el reconocimiento del carácter permanente de la disminución en los ingresos petroleros. El ajuste total al gasto que se requerirá es de 218 miles de millones de pesos, resultado del ajuste al techo del mismo asociado al recorte realizado en 2009 y a las medidas adicionales necesarias para dar cabida a presiones ineludibles asociadas a pensiones, programas de combate a la pobreza y de salud, y promover una mejor operación de las entidades de control presupuestario indirecto.

La fuerte contención del gasto que se propone y la propuesta de reestructuración de la Administración Pública Federal que acompaña al paquete económico permitirán mantener un gasto mínimo necesario para continuar, como hasta ahora, satisfaciendo necesidades básicas de la población mediante la política de desarrollo social, así como para proseguir la lucha frontal contra la delincuencia y el programa de inversión en infraestructura.

Considerando las brechas de ingresos correspondientes a que en 2010 el gasto público en términos reales sea similar al esperado al cierre de 2009 y en adelante se mantenga constante como proporción del PIB señaladas en la sección anterior, la estrategia de finanzas públicas para el periodo 2010-2012 se resume en el cuadro a continuación. Como se puede apreciar, para 2012 las medidas permanentes de ingreso compensarán la caída en términos reales de los ingresos no petroleros, al tiempo que permitirán que el gasto en programas de gobierno crezca al mismo ritmo que la economía. También es de notar que las entidades federativas y municipios, como consecuencia de los mayores ingresos tributarios, verán incrementados también los recursos que reciben como participaciones y aportaciones.

Como ya se mencionó la disminución de los ingresos públicos tiene un componente cíclico y otro permanente. Las medidas para compensarla están aparejadas en naturaleza y monto a estos componentes. Así, el déficit público y uso de ingresos no recurrentes propuestos, medidas de naturaleza temporal, se corresponden en magnitud al componente transitorio estimado de la caída en ingresos. La disminución permanente en los ingresos públicos será cubierta con las medidas permanentes de ingresos públicos contenidas en la Reforma Fiscal propuesta.

A continuación se describen con mayor detalle las medidas específicas que se proponen.

V.2.1.1   Balance público de transición y uso de ingresos no recurrentes

Por primera vez desde que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria entró en vigor, se hará uso de la clausula de excepción incorporada en el artículo 17 de dicha ley, de acuerdo con la cual, circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit presupuestario. Caso en el que deberá darse cuenta de las razones excepcionales que justifican el déficit presupuestario, y el número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho déficit sea eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario. En 2010, la circunstancia excepcional es que se anticipa observar un nivel de actividad económica significativamente por debajo de su nivel potencial.

En el contexto antes descrito tiene sentido incurrir temporalmente en un déficit y usar ingresos no recurrentes para compensar la disminución temporal observada en los ingresos no petroleros. Adicionalmente debe considerarse que en 2010 el PIB se encontrará por debajo de su nivel de tendencia lo que señala la necesidad de un impulso fiscal.

Para la implantación de una política fiscal contracíclica ya se han logrado avances en los años recientes. La introducción de los fondos de estabilización y las reglas de aplicación de excedentes, particularmente los relacionados con los ingresos petroleros y la fórmula para su precio de referencia, en nuestro marco presupuestario, han constituido un primer e importante paso en esa dirección. Sin embargo, dada la coyuntura actual, es primordial continuar con la estrategia de finanzas públicas propuesta, la cual se detalla a continuación.

La trayectoria propuesta de déficit público es consistente con la obligación de compensar la disminución observada en los ingresos no petroleros debido al menor nivel de actividad económica. De esta forma, se daría un impulso fiscal permitiendo un balance deficitario cuando la economía pasa por un momento de debilidad. El balance regresa al equilibrio cuando la economía se recupera a su nivel potencial, y debería convertirse en un superávit cuando el PIB está por arriba del potencial.

En México los dos principales factores exógenos que afectan las finanzas públicas son el precio del petróleo y el ciclo económico. El marco presupuestario vigente da a los ingresos petroleros un tratamiento similar al que recibiría bajo una regla de balance estructural al emplear una estimación para el precio del petróleo que contiene elementos de mediano plazo. Es necesario complementar dicho marco para articular una respuesta ante el efecto del ciclo económico sobre los ingresos no petroleros. De esta forma, se propone un déficit presupuestario de 60 mil millones de pesos durante 2010, que se reducirá a un déficit de 40 mil millones de pesos en 2011, y finalmente el equilibrio presupuestario en 2012.

Debe subrayarse que el déficit debe ser moderado y temporal, de forma que sólo esté asociado a la disminución cíclica en los ingresos y no lleve a una situación de deuda pública insostenible, como se mostró en la sección anterior de este capítulo. Asimismo, debe subrayarse que en el futuro cercano los mercados internacionales se caracterizarán por una limitada disponibilidad de financiamiento. Ello en razón de la magnitud y alcance de la crisis económica global, la demanda por crédito tanto de los gobiernos, por los mayores déficit fiscales en que incurrirán, como del sector privado se verá incrementada de manera sustancial. La disponibilidad de financiamiento se reduciría aún más para México de materializarse una reducción de la calificación de la deuda soberana de nuestro país. En fechas recientes dos de las agencias calificadoras más importantes han asignado una perspectiva negativa a esta calificación debido a su preocupación sobre la situación fiscal y la falta de márgenes de acción. En consecuencia, pretender que el sector público incurriera en déficit mayores a los propuestos enfrentaría claras dificultades para su financiamiento.

Por otra parte, cabe recordar que los ingresos no recurrentes por su naturaleza, no deben emplearse para incrementar el gasto de forma que se generen presiones permanentes que no estén fondeadas hacia adelante. Por el contrario, los recursos provenientes de estas fuentes deben ahorrarse cuando la actividad económica y los ingresos públicos son mayores a lo normal, y emplearse para hacer frente a circunstancias como la actual cuando los ingresos públicos son menores a su nivel de mediano plazo debido a que la actividad económica está por debajo de su tendencia. Esto permite suavizar las fluctuaciones en el gasto público resultado de cambios en los ingresos públicos.

Ese es también el objetivo de los fondos de estabilización: ahorrar recursos en momentos de ingresos elevados para poder usarlos cuando el precio del petróleo o la actividad económica se encuentren por debajo de sus niveles de mediano plazo.

De esta forma, para 2010 se propone emplear el remanente estimado de recursos en los fondos de estabilización por 45 miles de millones de pesos y complementar estos recursos con 50.0 miles de millones de pesos provenientes de diferentes fuentes de ingresos no recurrentes, asociados principalmente a concesiones y aprovechamientos de activos.

El déficit propuesto y los ingresos no recurrentes propuestos para 2010 son equivalentes a 155 miles de millones de pesos, monto igual al faltante cíclico de ingresos debido al ciclo económico por el que está transitando la economía mexicana.

Finalmente, con objeto de reforzar el marco de responsabilidad fiscal la propuesta se complementa con las siguientes medidas:

• En caso de aprobarse en 2011 un déficit mayor a 40.0 mmdp, congruente con la estrategia propuesta en el paquete económico para 2010, el excedente a dicho monto deberá compensarse con un menor déficit en 2010. Ello siempre y cuando el ajuste en el déficit no se justifique por un cambio no anticipado en las condiciones económicas.

• Los ingresos excedentes que no tienen una asignación prevista en ley y distintos de los propios de las entidades paraestatales y órganos autónomos ("bolsa general") que no se depositan en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, se destinarán a mejorar el balance público hasta alcanzar el equilibrio presupuestario. Una vez alcanzado el equilibrio se asignarán directamente a los fondos de estabilización, distribuyéndose de acuerdo con los criterios establecidos en la LFPRH.

• Se eliminaría para 2010 el nivel de reserva máxima de los fondos de estabilización, con objeto de que de presentarse una situación inesperada de aumento de los ingresos, se pudiese acumular una mayor cantidad de recursos para hacer frente a choques como el experimentado en 2009.

V.2.1.2  Propuesta de ingresos públicos no petroleros

La caída permanente en ingresos asociada con la menor producción de crudo hace imperativo incrementar los ingresos públicos no petroleros. El objetivo de este incremento es sentar las bases de una política de mayores ingresos no petroleros del sector público de manera permanente que estén sustentados en pilares sólidos en un esquema donde dependamos cada vez menos de los volátiles ingresos petroleros.

Antes de describir la propuesta en materia de Ingresos Públicos, es conveniente recordar que la carga fiscal en nuestro país es significativamente inferior a la de los países de la OCDE e incluso a la de otros países con un nivel de desarrollo similar.

Mientras en nuestro país en 2007 se tuvieron ingresos tributarios no petroleros de 9.4% del PIB, el promedio de los países de la OCDE para ese mismo año fue de 24.7% del PIB. En el caso de la OCDE, países miembros no petroleros con un PIB per cápita no muy distinto al de México tienen una carga fiscal mayor, tal es el caso de países como Polonia y Turquía, con ingresos tributarios por 20.1% y 17.7% del PIB, respectivamente. Con respecto a los demás países no petroleros de la OCDE, la comparación es aún más desfavorable para México, por ejemplo Bélgica (28.5% del PIB) y Holanda (23.0 % del PIB) tienen una recaudación como porcentaje del PIB en 2007 de más del doble de la de México.

Cuando la comparación es con países de América Latina la situación relativa de México es la misma. En Chile, un país con un nivel de desarrollo similar al nuestro la recaudación tributaria es de 22.1% del PIB; incluso en países de menor desarrollo como Bolivia y Guatemala los ingresos tributarios como porcentaje del PIB son mayores que en nuestro país, en el primer caso de 21.6% del PIB y en el segundo de 12.1% del PIB.

La comparación internacional de los niveles recaudación muestra que las limitaciones que se presentan en México en materia de ingresos públicos se han traducido en una muy baja recaudación como porcentaje del PIB, lo que en la coyuntura económica actual agrava los problemas de las finanzas públicas y la capacidad del Estado Mexicano para responder adecuadamente a la crisis.

Debido a lo anterior, se buscará ampliar la base de los ingresos públicos no petroleros abarcando todas sus fuentes:

• Impuestos especiales y otras contribuciones asociadas al consumo.

• Impuestos al ingreso.

Lo anterior deberá complementarse con acciones adicionales en la administración tributaria, discutidas en el siguiente apartado, que faciliten el cumplimiento de las obligaciones fiscales a los contribuyentes cumplidos y que combatan la evasión fiscal.

Además de ampliar la base tributaria y reducir los tratamientos especiales, las propuestas en todos los ámbitos siguen los siguientes principios:

1. Proteger a la inversión y la generación de empleo.

2. Mayor progresividad, en términos de la distribución del ingreso, que la carga actual, de forma que el incremento en recaudación provenga primordialmente de los grupos con mayores ingresos. Los subsidios en precios públicos son además altamente regresivos.

3. Reducir la posibilidad de aplicar tácticas fiscales agresivas, y reducir la evasión fiscal.

4. Las medidas asociadas al consumo se concentran en bienes con efectos nocivos sobre la salud de los individuos y sobre el medio ambiente, o están destinadas a contribuir con mayores erogaciones para el combate de la pobreza y mejorar el acceso a servicios de salud.

Así, se estima que la propuesta de reforma fiscal que el Ejecutivo Federal está sometiendo a la consideración del Honorable Congreso de la Unión generará durante 2010 recursos fiscales adicionales por alrededor de 175.7 mil millones de pesos (equivalentes a 1.4% del PIB), de los cuales 32.3% (aproximadamente 56.7 mil millones de pesos), corresponderán a las entidades federativas y a los municipios. El detalle de las medidas propuestas se describe a continuación.

Impuesto especial sobre producción y servicios

a) Telecomunicaciones

Debe recordarse que como todo bien público que pertenece a la Nación el uso del espectro radioeléctrico debe ser gravado. El esquema actual de derechos genera una distorsión en la asignación de recursos en la economía y en el uso del espectro radioeléctrico ya que sólo grava a los concesionarios de telecomunicaciones en función de la fracción del espectro radioeléctrico que tienen concesionado y no en función de su valor de mercado. En los últimos tres años la recaudación por el derecho por el uso del espectro radioeléctrico representó, en promedio, sólo el 1.55% de los ingresos de los concesionarios.

Asimismo, debido al avance tecnológico de los últimos años que ha permitido proporcionar un mayor número de servicios, el valor del uso del espectro radioeléctrico ha aumentado, y con ello lo que corresponde a la Nación por su uso, por lo que para capturar el valor económico que pertenece a la Nación es necesario que el pago por su aprovechamiento se realice con base en los ingresos que obtienen quienes hacen uso de él.

Así, gravar con un impuesto especial a las telecomunicaciones permitiría que el pago por el uso del espectro radioeléctrico guarde una relación directa con el valor de mercado del uso de dicho recurso, generando así los incentivos para un uso eficiente del mismo y retribuyendo al Estado por el uso del espectro radioeléctrico de una manera más cercana a su valor.

Se plantea establecer un impuesto de 4% a los servicios que se prestan a través de una red pública de telecomunicaciones, exentando a la telefonía pública y rural (cuyos usuarios se ubican en los deciles de menores ingresos, con lo cual se asegura la progresividad de la medida), así como el servicio de interconexión.

Esta disposición hace más progresiva la estructura tributaria ya que la mitad del gasto en telecomunicaciones lo realizan el 20% de los hogares más ricos, y como se exentan los servicios de telefonía pública y rural, no se afecta a los deciles de menores ingresos.

Es de señalar que la aplicación de un impuesto a las telecomunicaciones es una práctica común en todo el mundo, países tan distintos como Estados Unidos o Turquía gravan estos servicios a tasas mayores a la propuesta y que en México ya se ha instrumentado anteriormente.

b) Tabacos labrados

Si bien en los últimos 3 años se incrementó la carga fiscal por la enajenación e importación de tabacos labrados, dicho aumento ha propiciado que los consumidores cambien sus preferencias de consumo, migrando de cigarros, tabacos o puros caros a presentaciones cada vez más baratas.

Lo anterior ha propiciado una reducción de la recaudación de este impuesto con la consecuente afectación en las finanzas públicas, además de que cada vez es mayor el requerimiento de recursos para atender las enfermedades ligadas con el tabaquismo.

En México existen aproximadamente 16 millones de personas que tienen el hábito de fumar. Como consecuencia del elevado número de fumadores y del problema que significa esta adicción para la salud, incluso de los fumadores pasivos, según el Consejo Nacional contra las Adicciones, año con año se registran aproximadamente 65 mil muertes relacionadas con enfermedades que se asocian con el tabaquismo. Esta situación demanda que el sector salud destine aproximadamente 30 mil mdp anuales para atender las enfermedades asociadas con el tabaquismo.

Con el fin de subsanar esta situación se propone establecer una cuota específica por cigarro o por gramo de tabaco, ello con el fin de que la carga fiscal derivada de la cuota específica sea la misma para cualquier tipo de cigarro o de tabaco con independencia de su precio.

La propuesta consiste en incorporar una cuota específica de $40 por cada mil cigarros (es decir 80 centavos por cajetilla de 20 cigarros) e incrementarla en un transcurso de 4 años, para ubicarse en $100 por cada mil cigarros (2 pesos por cajetilla de 20 cigarros). El resto de los tabacos labrados estarían sujetos a la cuota equivalente por gramo.

La cuota del primer año (80 centavos por cajetilla) es equivalente a un aumento en la tasa del impuesto de 10.9 puntos porcentuales, en tanto que la del cuarto año ($2 por cajetilla) significa 27.2 puntos porcentuales más de tasa.

Al incorporar esta cuota especifica al impuesto especial ad valorem, se pretende aumentar la carga fiscal de los cigarros de manera general para todos los tabacos, independientemente de su precio. Cabe señalar que es práctica común en algunos países de Europa establecer esquemas mixtos de cuota fija más tasa ad valorem en estos impuestos. La medida también es progresiva, ya que el gasto de tabacos de los 2 deciles de ingresos más altos representa el 35.9% del total del gasto en este rubro.

c) Cerveza

En los últimos 8 años la recaudación del IEPS por la enajenación e importación de cerveza, equivale en promedio a poco más de 76 por ciento de la recaudación que en su conjunto se obtiene en el IEPS por la enajenación e importación de bebidas alcohólicas y cerveza.

La cerveza no es un bien de primera necesidad y por el contrario se trata de un bien cuyo consumo implica problemas de salud pública, por lo que se considera conveniente aumentar de manera temporal la tasa del IEPS aplicable a la enajenación e importación de cerveza.

Por ello, se propone incrementar a la tasa del impuesto especial a la cerveza 28% en 2010, 2011 y 2012, y reducirla a 27% en 2013 y 25% en 2014. Se estima que los 3 puntos de aumento propuestos podrían generar ingresos adicionales de 1,994.9 mdp.

Por otra parte, cabe señalar que el incremento a la tasa del IEPS aplicable a la cerveza tiene un componente de progresividad en la medida en que conforme a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006, los tres deciles de más altos ingresos concentran casi el 60 por ciento del total del gasto en este producto. Adicionalmente con esta propuesta se beneficiarán las finanzas públicas de los municipios y de las entidades federativas, ya que el 20 por ciento de la recaudación del IEPS de cerveza se asigna directamente a estas últimas y el resto de la recaudación forma parte de la Recaudación Federal Participable que se distribuye vía participaciones.

d) Juegos y sorteos

A partir de 2008 losjuegos con apuestas y sorteos son gravados con el impuesto especial a la tasa del 20%. Se propone incrementar la tasa de este impuesto a 30% y reforzar su fiscalización permitiendo al SAT obtener información en línea y en tiempo real a las operaciones de los sistemas centrales de apuestas, de caja y control de efectivo de las empresas, mejorando el control fiscal.

e) Bebidas alcohólicas

Se propone establecer de manera adicional al esquema de tasa ad valorem una cuota específica de 3 pesos por litro a las bebidas con graduación alcohólica de más de 20° G. L.

Esta cuota adicional tiene un fin extrafiscal, consistente en desincentivar el consumo de bebidas alcohólicas, y un fin social adicional, que radica en desalentar el consumo específico de dichas sustancias, toda vez que son las que resultan más dañinas para el organismo humano.

Impuesto empresarial a tasa única (IETU)

Se propone eliminar la posibilidad de aplicar el crédito por exceso de deducciones sobre ingresos en el IETU, contra el impuesto sobre la renta (ISR) en el ejercicio en que se genera.

Si bien se pensó que este crédito se aplicaría sólo por empresas que mantuvieran un nivel elevado de inversión, se ha observado que es utilizado por empresas que lo generaron en una cantidad que no es consistente con los montos de inversión que efectuaron.

Por lo tanto, con esta medida el crédito sólo sería aplicable contra este mismo impuesto en los 10 ejercicios siguientes, lo que permitirá garantizar que el IETU funcione como un impuesto mínimo del ISR.

Impuesto sobre la renta

a) Consolidación

Se propone hacer exigibles los saldos actualizados con antigüedad mayor a cinco años del ISR diferido por los grupos sujetos a la consolidación fiscal, mediante un esquema de pagos mediante el cual en cada ejercicio se entere el 60% de los saldos de los impuestos diferidos correspondientes a dicho ejercicio, y por el restante 40% se hagan pagos de 10% durante cuatro ejercicios, de la siguiente forma:

El impuesto diferido resulta principalmente de la aplicación anticipada de pérdidas fiscales contra utilidades fiscales de otras empresas del grupo.

Actualmente, la Ley del ISR establece que las empresas sujetas al régimen de consolidación fiscal deben determinar los efectos de la desconsolidación y pagar el impuesto correspondiente, cuando alguna empresa controlada o la propia controladora, dejan de pertenecer al grupo o bien cuando se incumple con alguno de los requisitos para aplicar el régimen de consolidación fiscal.

Con esta propuesta se impedirá que los grupos que consolidan pospongan por largos periodos el pago del impuesto diferido, ya que enterarán en cada uno de los ejercicios futuros los saldos de impuestos diferidos por más de cinco ejercicios.

Esta medida no afecta a las utilidades de las empresas, ya que de acuerdo a las Normas de Información Financiera (NIF), las empresas deben registrar en su contabilidad todas las operaciones que llevan a cabo, incluyendo los impuestos causados y pendientes de pago. De esta manera, deben tener provisiones del adeudo al fisco por la totalidad de los impuestos diferidos.

El pago del impuesto diferido que se haría exigible se concentraría en un número reducido de grupos económicos; el 85% de la recaudación provendrá del 10% de los grupos que consolidan.

El impuesto que tendrían que pagar los grupos antes mencionados, es equivalente al 2.0% de sus ingresos netos consolidados, y para el total de los grupos que consolidan el coeficiente de impuesto a ingresos netos consolidados sería de 0.78%.

La recaudación que se espera obtener es inferior a las disponibilidades de recursos que mantienen las empresas en caja y en activos de fácil realización, misma que representa, en promedio, el 6.52% de los activos totales.

La carga fiscal por ISR y IETU del total de grupos que consolidan, es de apenas 1.78%, del total de sus ingresos, es decir, menor que la de los Repecos.

Para no afectar la liquidez de los grupos que consolidan fiscalmente, esta medida se acompaña de un programa de financiamiento de Nacional Financiera.

b) Incremento en las tasas del ISR

Se propone incrementar temporalmente las tasas marginales de la tarifa de personas físicas y del ISR de empresas. Así, las tasas marginales de la tarifa del impuesto sobre la renta de personas físicas se incrementan proporcionalmente en 7.14 por ciento para ubicar la máxima en 30% en 2010, 2011 y 2012. Posteriormente, se reducen también de manera proporcional en 3.33 por ciento siendo la tasa marginal máxima de 29% en 2013, para finalmente regresar todas al nivel con la tasa marginal máxima en 28% en 2014.

El impacto en la carga fiscal de incrementar dos puntos porcentuales la tasa marginal máxima para ubicarla en 30% y ajustando de manera proporcional el resto de las tasasmarginales a partir de 4 salarios mínimos, representa una disminución del ingreso disponible de entre 0.16 y 2.67 por ciento para las personas físicas.

Este aumento en la tasa del impuesto sobre la renta viene después de que ésta disminuyó más de 7 puntos porcentuales en los últimos años. El incremento llevará a un aumento en la recaudación que provendrá principalmente de las empresas y personas con mayores ingresos.

Impuesto a los depósitos en efectivo (IDE)

El IDE se estableció como una medida contra la informalidad y como un gravamen de control del flujo de efectivo y auxiliar en el control de la evasión fiscal, con impacto en quienes obtienen ingresos que no son declarados a las autoridades fiscales.

De esta forma, el IDE ha permitido lograr que quienes operan en la economía informal y disfrutan de los beneficios del gasto público, también aporten recursos para el pago de bienes y servicios públicos. Además, el IDE ha impulsado el cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de ISR y desalentado conductas de evasión fiscal.

Por lo anterior, se propone aumentar la tasa del IDE en un punto porcentual y disminuir el umbral de los depósitos exentos de 25,000 (15 SM) a 15,000 pesos mensuales (aproximadamente 9 SM).

Esta medida permite continuar incrementando la recaudación proveniente del sector informal de la economía, el cual genera inequidad en la distribución de la carga fiscal y merma los ingresos públicos. Por su diseño, tampoco afecta al sector formal de la economía, ni a las operaciones con cheques o transferencias electrónicas.

Contribución para el Combate a la Pobreza

Con objeto de contar con recursos para reforzar el combate a la pobreza y destinar mayores recursos para mejorar el acceso a los servicios de salud en dirección a una cobertura universal se propone la creación de la Contribución para el Combate a la Pobreza. Esta contribución gravará sobre una base de efectivo con una tasa de 2 por ciento a los ingresos derivados de la realización de todo tipo de actividades económicas, aplicándose en todas las etapas de la producción de manera no acumulativa, permitiendo su acreditamiento y evitando así múltiples tributaciones.

La aplicación de forma general busca que la carga fiscal no se concentre en sectores específicos, sino que se distribuya de la manera más amplia posible; aunque si existirían un mínimo de exenciones con carácter estrictamente técnico fiscal. Asimismo, con objeto de evitar que su aplicación provocara que las exportaciones mexicanas perdieran competitividad se propone que estén gravadas por esta contribución con una tasa cero.

Los aproximadamente 71.8 mil millones de pesos que estima se generen a partir de la Contribución que se propone, se destinarán a través del presupuesto y de forma prioritaria y transparente a financiar los programas de combate a la pobreza y desigualdad, en especial, se haría énfasis en dos tipos de programas: los de transferencia de efectivo y los que integran la red de protección social.

• Los Programas de Desarrollo Humano Oportunidades y de Apoyo Alimentario, ampliarán su presupuesto en 31,529 millones de pesos, con lo que su presupuesto total en 2010 será de 81,125 millones de pesos. Ello permitirá aumentar sustancialmente la cobertura de estos programas y beneficiar a por lo menos 6.5 millones de familias, es decir, aproximadamente 32.5 millones de mexicanos.

• La contribución hará posible asignar 4,449.3 millones de pesos a acciones comunitarias y programas compensatorios a niños yjóvenes que no tienen acceso a servicios educativos formales por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo.

• El Seguro Popular estará en posibilidades de mantener la afiliación de 10.4 millones de familias en 2010 con las que se estima cerrar en 2009, con lo que el presupuesto del Programa ascenderá a 53,625 millones de pesos.

• El programa Comunidades Saludables, que promueve la salud en los municipios del país, tendrá un crecimiento real de 68.1%, ya que contará con 115.3 millones de pesos.

• Caravanas de la Salud tendrá un crecimiento de 18% que se traduce en 760.7 millones de pesos.

• Aunado a lo anterior, el Sistema Integral de Calidad en la Salud, tendrá un crecimiento real de 55.7%, ya que mediante esta nueva estrategia será beneficiado con 188.8 millones de pesos, esto ayudará al abasto oportuno de medicamentos y calidad en la gestión de los servicios de salud.

• El Programa de Empleo Temporal logrará generar 35.1 millones de jornales temporales durante 2010, es decir, 14.5 millones más que la meta originalmente planteada para 2009, y 4.8 millones de jornales temporales previstos para el cierre del año. El presupuesto propuesto para 2010 en este programa es de 3,080 millones de pesos, lo que representa un incremento del 27.8% en términos reales.

• El Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas se mantiene en términos reales llegando a 4,588.9 millones de pesos.

• El Programas Albergues Escolares Indígenas (PAEI), es privilegiado presupuestalmente en 2010, al asignarle 789.4 millones de pesos, que representa un incremento de 16% en términos reales, respecto de 2009.

Modificaciones al régimen fiscal de Petróleos Mexicanos

La reforma energética de 2008 representa una plataforma para emprender transformaciones más ambiciosas y profundas en el sector que reditúen en más ingresos públicos y en un fortalecimiento de Pemex. En este sentido, el Gobierno Federal presentará en este periodo Legislativo una propuesta para perfeccionar el régimen fiscal que aplica a Pemex. En concreto, se propone otorgarle a la empresa mayor flexibilidad financiera para explorar nuevos yacimientos en aguas profundas y en el Paleocanal de Chicontepec y así, en un entorno de eficiencia económica, se logre incrementar la generación de ingresos que coadyuvará a desarrollar y fortalecer la industria nacional petrolera, fortalecer las finanzas públicas y fomentar el desarrollo nacional.

El régimen que se propone permite a la empresa una mayor flexibilidad y margen financiero para fomentar las actividades de exploración, producción y desarrollo de nuevas tecnologías. En última instancia, se busca que la paraestatal y en general el sector petrolero, puedan seguir siendo eje del desarrollo económico nacional en el corto, mediano y largo plazos.

Es de notar que el nuevo régimen fiscal construye sobre la arquitectura que se ha creado en los últimos años por lo que los elementos incorporados en la propuesta son los siguientes:

• Derecho sobre extracción de hidrocarburos. El régimen actual contempla un derecho anual por la extracción de petróleo crudo y gas natural de los campos en el Paleocanal de Chicontepec y de los campos en aguas profundas, a cargo de Pemex Exploración y Producción, que se calcula aplicando una tasa porcentual variable de hasta 20% sobre el valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año de los citados campos. La propuesta contempla la aplicación de una tasa porcentual fija del 15% sobre la misma base.

• Derecho especial sobre hidrocarburos. Se establecen tasas impositivas bajas que se incrementan gradualmente con el nivel de producción acumulada de cada campo, permitiendo la implementación de sistema impositivo robusto a cambios en los precios de los hidrocarburos, los costos de producción y los tamaños de yacimientos descubiertos.

• Derecho especial adicional sobre hidrocarburos. Con el objetivo de capturar la renta petrolera que se genera ante aumentos en los precios, cuando los precios de los hidrocarburos se encuentren por encima de 60 dólares por barril, se aplicaría una derecho que se calcularía aplicando una tasa del 52% sobre el producto de i) el volumen de barriles de petróleo equivalente extraídos y ii) la diferencia entre el precio observado por barril y 60 dólares de los Estados Unidos de América.

Precios públicos

La política de precios y tarifas de los bienes y servicios que ofrecen los organismos y empresas del Gobierno Federal, se definirá tomando en cuenta criterios como la relación precio-costo, los precios de referencia nacional e internacional y la tasa de inflación. Además, para evitar impactos abruptos sobre los niveles de inflación, los ajustes a los precios y tarifas que se apliquen serán periódicos y graduales.

A este respecto, es importante señalar que las distorsiones en precios públicos tienen un impacto en la economía más amplio que su efecto sobre las finanzas públicas pues inciden negativamente en uso de los recursos en la economía, el medio ambiente y la distribución del ingreso.

V.2.1.3  Acciones en Materia de Administración Tributaria

La propuesta en la materia de Administración Tributaria comprende dos tipos de acciones, medidas de simplificación de la recaudación y medidas de fortalecimiento de la cobranza, ambas orientadas a incrementar la eficiencia recaudatoria.

Medidas de Simplificación

• Con objeto de facilitar a los contribuyentes sus declaraciones, se permitirán esquemas adicionales de comprobación fiscal. Se proponen nuevos esquemas para las facturas o comprobantes fiscales que soportan las deducciones y acreditamientos que comprenden la factura digital en línea, estado de cuenta bancario como comprobante fiscal, y factura en papel con mayores dispositivos de seguridad, así como el pago de impuestos federales con tarjeta de crédito y las devoluciones por internet.

• Se simplificará y dará certeza a las personas físicas en el cálculo del impuesto sobre intereses reales. Se propone que el ISR por este concepto se pague de manera independiente de otro tipo de ingresos (impuesto cedular), mediante una retención mensual definitiva, y que la fórmula de cálculo para la determinación de los intereses reales sea de forma más precisa.

Fortalecimiento de la cobranza

La cartera por recuperar en el SAT asciende a 468 miles de millones de pesos, de la cual el 45% se encuentra en litigio. Con frecuencia, algunos contribuyentes evaden el pago de esa cartera al mover sus recursos financieros entre cuentas e inclusive al exterior. Para reducir esta práctica y mejorar la cobranza de la cartera de impuestos por recuperar se propondrá:

• Fortalecer el aseguramiento precautorio previsto por el Código Fiscal de la Federación eliminando los vicios de inconstitucionalidad señalados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• Recuperación de créditos firmes efectuando el cobro correspondiente en las cuentas abiertas en el sistema financiero de manera directa sin la intermediación de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Se anticipa que, en su conjunto, estas acciones generen recursos por 19,500 mdp, 27,500 mdp y 36,500 mdp en 2010, 2011 y 2012, respectivamente. Dichos ingresos serían adicionales a los 26,000 mdp por mayor eficiencia recaudatoria incluidos en el escenario inercial, derivados de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen.

V.2.1.4  Acciones en Materia de Gasto Público

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010, el Ejecutivo Federal propone una política de gasto público orientada a continuar desarrollando y potenciando las capacidades básicas de la población, en particular de aquella que se encuentra en condiciones de marginación y pobreza, asegurando un mayor acceso a la alimentación, a la vivienda, a la educación y a los servicios de salud.

Igualmente, para 2010 se propone que la política de gasto público coadyuve a que la actividad económica y el empleo retomen la senda del crecimiento, fortaleciendo aquellos programas que tienen un mayor impacto en mejorar la productividad y la competitividad de los sectores y de las empresas, e impulsando la inversión en infraestructura y obra pública prioritaria. Asimismo, el Ejecutivo Federal propone continuar el fortalecimiento de la seguridad pública en todo el país, garantizar la plena vigencia del Estado de Derecho, consolidar los avances alcanzados en los sistemas públicos de seguridad y procuración de justicia, y redoblar los esfuerzos en la lucha frontal contra la delincuencia y el crimen organizado.

La disminución estimada en los ingresos públicos significa que tenemos que hacer más con menos. Por eso, el Gobierno Federal será el primero en poner el ejemplo a través de un extraordinario esfuerzo de austeridad y racionalización de la Administración Pública. Para ello, se enviará a la consideración del Congreso de la Unión una reforma que permita jerarquizar, con criterio de eficiencia, transparencia y austeridad, el gasto del Gobierno Federal; que reduzca su costo administrativo, invitando a los Poderes y a los distintos órdenes de Gobierno, a los órganos autónomos, a los partidos políticos, a realizar un esfuerzo en el mismo sentido.

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010 incorpora una fuerte contención del gasto público por 218.0 miles de millones de pesos compuesto por una reducción al techo de gasto por 74.2 miles de millones de pesos y ajustes adicionales por 143.8 miles de millones de pesos para dar cabida a presiones ineludibles principalmente asociadas al pago de pensiones, programas de combate a la pobreza y de salud así como para promover una mejor operación de las dependencias y entidades del sector público federal. Para poder incorporar los gastos ineludibles en el techo de gasto se recurrió a:

1. Reducir el gasto administrativo, de operación y de servicios personales a través de un esfuerzo sin precedentes que se ha impuesto el Ejecutivo Federal con un Programa de Austeridad que busca adelgazar y hacer más eficiente la estructura gubernamental bajo el principio de no sólo hacer más con menos, sino de hacerlo mejor. Además de una profundización en las medidas de ahorro en gasto administrativo y de operación de dependencias y entidades, que incluye los rubros de materiales y suministros, servicios básicos, arrendamientos, asesorías y consultorías, mantenimiento y conservación, tecnologías de la información, telefonía, servicios oficiales, congresos y exposiciones, viáticos y pasajes, comunicación social, difusión e información y donativos; así como en servicios personales, que incluye ahorros por vacancias derivada de la contención de contrataciones, el Programa de Austeridad contempla las siguientes medidas estructurales:

• Proponer la desaparición de tres secretarías de Estado, cuyas funciones serán internalizadas dentro del propio aparato gubernamental internalizando los ahorros resultantes de la eliminación de áreas administrativas o improductivas.

• Se reducirán en 5% las estructuras de altos mandos en la Administración Pública Federal.

• Se reducirán en 5% las estructuras administrativas de la Administración Pública Federal, incluyendo oficialías mayores y áreas administrativas homólogas.

• Se reducirá en 10% el gasto correspondiente a embajadas y representaciones de México en el exterior.

• Se reducirá en 10% el gasto de delegaciones (y oficinas de representación) de las dependencias y órganos desconcentrados en las entidades federativas.

Estas medidas, en conjunto con la regularización de ahorros por vacancia en plazas, generarán ahorros por 72,950 millones de pesos. Este monto se compone de una disminución de 27,700 millones de pesos en servicios personales y 38,750 millones de pesos en gasto administrativos y de operación de dependencias y entidades y de los ahorros de hasta 6,500 millones de pesos en 2010 por las medidas de cambio estructural en la Administración Pública Federal.

2. Reorientar los recursos hacia aquellos programas mejor alineados con las prioridades nacionales que cuenten con evaluaciones satisfactorias del desempeño y que hayan demostrado efectividad en la consecución de sus objetivos estratégicos.

3. Concentrar los recursos de inversión en aquellos proyectos que tengan las mejores evaluaciones de beneficios socioeconómicos con alto impacto en el desarrollo regional.

El gasto programable para 2010 se guía por las siguientes líneas de acción:

I. Impulsar un mayor desarrollo social y proteger a los que menos tienen

• Continuar desarrollando y potenciando las capacidades básicas de la población, bajo la perspectiva de igualdad de oportunidades. Se atenderá de manera particular a las niñas y a los niños, a los grupos vulnerables y a la población en condiciones de pobreza o con necesidades especiales, a través de programas y acciones que les permitan un mayor acceso a la alimentación, a la vivienda, a servicios básicos, a la educación y a los servicios de salud, para que amplíen sus capacidades y puedan alcanzar un desarrollo más pleno e integral.

• Reforzar el combate a la pobreza con el fin de reducir la marginación y mejorar el acceso a los satisfactores básicos para amplios segmentos de la población incluyendo a los grupos de población especialmente vulnerables como las comunidades indígenas. El principal instrumento para contribuir a revertir el incremento en la pobreza ante las condiciones económicas actuales será el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Además, se buscará asegurar que las familias que por su situación geográfica o familiar no reciban apoyos de Oportunidades lo hagan a través del Programa de Apoyo Alimentario. De esta forma, el Gobierno Federal reforzará los programas y proyectos diseñados específicamente para frenar el crecimiento de la pobreza y mitigar los impactos negativos que la crisis alimentaria y económica mundial han tenido en la población de menores ingresos.

• Garantizar una alimentación integral fortaleciendo los programas y acciones encaminadas a mejorar el consumo alimentario, especialmente de las familias en condiciones de pobreza extrema. El Gobierno Federal fortalecerá el gasto dirigido para la población urbana y rural con programas focalizados de apoyo para disminuir losriesgos de la desnutrición. Especialmente para aquellas familias en situación de pobreza alimentaria que, en las condiciones actuales, no alcanzan siquiera a cubrir el sustento mínimo diario indispensable. Entre los componentes del gasto ambiental en 2010, destacan el Proárbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y el de Promoción de la Producción y la Productividad de los Ecosistemas Forestales de Manera Sustentable (Procymaf), cuya partida presupuestaria ascenderá a 668.3 mdp en el primer caso y a 339.5 mdp en el segundo, 32% mayor en términos reales a lo aprobado en 2009 en el caso del PSA y mayor en 1.5 veces en el caso del Procymaf.

• Asegurar el acceso universal a los servicios de salud a más mexicanos y a sus familias para que puedan disfrutar de todas sus capacidades básicas y desarrollarse plenamente en todos los ámbitos de la vida nacional, regional y local. Existe un compromiso ineludible por parte de la presente administración de fortalecer los servicios de salud, la prevención de enfermedades, así como la cobertura y calidad de los servicios que se prestan a la población. Con ese fin, el presupuesto contempla consolidar el padrón de afiliación y ampliarlo con base en las reformas legales que se proponen para alcanzar la cobertura universal, mediante la afiliación individual en vez de familiar y garantizar así la sustentabilidad financiera del esquema del Seguro Popular. Al cierre de 2009, el Seguro Popular tendrá un padrón estimado de 10.4 millones de familias afiliadas. Para 2010 se cuenta con recursos suficientes para mantener este padrón de afiliados y estar en condiciones de continuar con las estrategias de afiliación de embarazo saludable y del Programa del Seguro Médico para una Nueva Generación. El monto asignado a este programa en 2010 asciende a 54,325 mdp.

• Fortalecer el blindaje sanitario frente a un eventual resurgimiento del brote de la epidemia A/H1 N1 en 2010. En el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2010 se contemplan recursos suficientes para continuar con la estrategia de prevención y combate de esta nueva pandemia.

• Mayor calidad y cobertura educativa en todos los niveles de instrucción escolar, abatiendo rezagos, ampliando el acceso y mejorando las acciones de transformación educativa para reducir las desigualdades y ampliar las oportunidades.

• Ampliar la red de infraestructura social básica. Nuestro país requiere que la gran mayoría de nuestra población tenga garantizada la dotación del servicio de agua entubada, energía eléctrica, drenaje y vivienda con piso firme, entre otras condiciones mínimas, para que se puedan potenciar todas sus capacidades básicas.

II. Reactivar la economía y retomar la senda del crecimiento dinámico

• Apoyar la reactivación de la planta productiva y el fortalecimiento del mercado interno. Se continuará impulsando programas y proyectos que induzcan un mayor crecimiento de la demanda interna, en particular de las pequeñas y medianas empresas. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2010 se tiene previsto erogar 5,327 mdp para el Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME), 42% más que lo asignado en el Proyecto de Presupuesto 2009.

- En el caso del Programa de Empleo Temporal (PET) en 2009, se le asignó un presupuesto de 1,760.3 mdp, mientras que en 2010 se le asignarán 2,930 mdp, es decir, se incrementa en 58.9% en términos reales el apoyo presupuestario. Con estos recursos, se generarán 33 millones de jornales durante 2010, es decir, 12.5 millones más que la meta de 2009.

- Potenciar la productividad y competitividad a través de los programas y acciones de las entidades del Gobierno Federal relacionadas con la promoción sectorial, comercio exterior e inversión extranjera, así como también con la competitividad.

• Consolidar los proyectos de infraestructura de acuerdo con las prioridades establecidas en el Programa Nacional de Infraestructura para impulsar la competitividad, la generación de empleo y el incremento en el bienestar social, concentrándose en la modernización de la infraestructura de comunicaciones y transportes, energética e hidráulica. Los proyectos de infraestructura carretera tendrán una asignación de recursos por 18,114.2 mdp, 20.9% superior al Proyecto de Presupuesto en 2009. En el caso de infraestructura hidráulica, para 2010 se propone para el Sistema Cutzamala un presupuesto mayor en 30.3% en términos reales al que se le asignó a este sistema en 2009, es decir 2,704.6 millones de pesos. Por su parte, la inversión propuesta para Pemex asciende a 263,369.9 mdp, equivalente a un incremento de 10.5% en términos reales.

• Robustecer el desarrollo científico, tecnológico y la innovación para abatir los rezagos en materia de investigación y desarrollo de productos y procesos, disminuyendo así la brecha actual con la frontera del conocimiento. Para 2010, el gasto federal en ciencia y tecnología será de 43,516.6 mdp.

III. Preservar la seguridad y continuar la lucha frontal contra el crimen.

• Continuar el fortalecimiento de los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia. El Ejecutivo Federal continuará el combate sin cuartel contra el crimen organizado, especialmente el narcotráfico. Con ello, se busca preservar no sólo la integridad de los ciudadanos, sino la propia seguridad nacional ante el desafío abierto de bandas criminales, quienes se han visto diezmadas significativamente ante la acción firme y decidida del Ejecutivo Federal. En la medida en que Estado de Derecho y Seguridad constituyen un binomio indisoluble, la modernización de la procuración e impartición de justicia continuarán siendo fortalecidas con plena transparencia para la ciudadanía.

IV. Dar continuidad a otros temas prioritarios de la política de gasto público

• Afianzar los recursos para un gasto público proambiental. En 2010 se continuará atendiendo los temas de agua, bosques y selvas, cambio climático, conservación de la biodiversidad y el tratamiento de residuos sólidos y peligrosos, a través de una política pública transversal para el desarrollo sustentable. Entre los componentes del gasto ambiental en 2010, destacan el Proárbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y el de Promoción de la Producción y la Productividad de los Ecosistemas Forestales de Manera Sustentable (Procymaf), cuya partida presupuestaria ascenderá a 668.3 mdp en el primer caso y a 339.5 mdp en el segundo, 32% mayor en términos reales a lo aprobado en 2009 en el caso del PSA y mayor en 1.5 veces en el caso del PROCYMAF.

• Mejorar la calidad del gasto público a través del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como uno de los principales componentes del Presupuesto Basado en Resultados (PbR).

• Ejercer el gasto público con austeridad y eficiencia. Las medidas de austeridad y reducción en los niveles de gasto administrativo, operativo y de servicios personales permitirán racionalizar y reorientar el uso de los recursos. Para ello se creará un Grupo Interinstitucional encargado específicamente de dar seguimiento a la instrumentación de las medidas de austeridad aquí presentadas.

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010 es, sin duda, un presupuesto que marca un cambio estructural en la política de gasto de nuestro país:

• Reduce en forma significativa, sin precedentes, los gastos de administración y costos de operación del Gobierno Federal.

• Contiene y revierte el crecimiento natural en servicios personales.

• Focaliza el gasto en forma efectiva en aquellos programas con mayor incidencia en la consecución de los grandes objetivos nacionales.

• Mantiene elevada la inversión en infraestructura y refuerza los principales programas dirigidos a conservar y generar empleo.

• Refuerza la estrategia de combate frontal al crimen organizado.

V.2.1.5  Política de Deuda Pública

El manejo de los pasivos públicos durante esta administración ha puesto un énfasis especial en el fortalecimiento de la estructura de la deuda pública. Gracias a lo anterior, a pesar de la magnitud de los choques externos que ha sufrido la economía, la trayectoria de los pasivos públicos y la evolución de su costo se han mantenido en una tendencia estable garantizando en este aspecto la solvencia de las finanzas gubernamentales. La estrategia de endeudamiento implementada en los últimos años ha tenido como resultado el aumento del plazo promedio y la duración de la deuda pública, así como la disminución de la importancia relativa de la deuda externa dentro de la deuda pública total. Con esto, se ha generado una estructura de deuda robusta que ha ampliado los márgenes de maniobra para el manejo de la deuda en el entorno actual. Lo anterior ha hecho posible la instrumentación de una estrategia de endeudamiento flexible en la que se adecuaron las características de los plazos de las de emisiones de deuda interna a las condiciones prevalecientes en el mercado local preservando su buen desarrollo. De igual manera, los bajos niveles de endeudamiento externo han permitido que el país tenga acceso al ahorro externo en condiciones de costo favorables manteniendo su calidad crediticia.

La política de deuda pública para el 2010 seguirá conservando un alto grado de flexibilidad para adaptarse al desenvolvimiento de los mercados financieros tanto nacionales como los internacionales y estará dirigida a satisfacer las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal al menor costo posible manteniendo un nivel de riesgo compatible con la sana evolución de las finanzas públicas. La estrategia de endeudamiento para el 2010 estará orientada a financiar la mayor parte del déficit del Gobierno Federal en el mercado local de deuda implementando una estrategia que privilegie su desarrollo ordenado favoreciendo, en la medida que evolucionen las condiciones del mercado, la colocación de instrumentos de largo plazo aprovechando las nuevas fuentes de ahorro interno. De forma complementaria se recurrirá al endeudamiento externo haciendo uso del financiamiento de los organismos financieros internacionales y al mismo tiempo se buscará mantener un acceso regular a los mercados internacionales de capital para refinanciar las amortizaciones de deuda pública externa previstas para el próximo año y, si las condiciones el mercado lo permiten, obtener recursos adicionales en condiciones competitivas.

Las medidas para la racionalización del gasto y el fortalecimiento de los ingresos del Gobierno Federal contenidas en el programa económico para el 2010 permitirán mantener un nivel de endeudamiento en el 2010 similar al del 2009, por lo anterior en la iniciativa de Ley de Ingresos que se somete a la consideración del H. Congreso de la Unión se solicita un monto de endeudamiento interno neto del Gobierno Federal por 340 mil millones de pesos, así como un endeudamiento externo neto del sector público de hasta 8 mil millones de dólares.

Política de Deuda Interna

La política de crédito público en materia de deuda interna para el 2010 estará dirigida a asegurar en todo momento el buen funcionamiento y la liquidez del mercado de deuda local, instrumentando una estrategia de colocación que haga compatibles los requerimientos de financiamiento del Gobierno Federal con la demanda de valores gubernamentales por parte de los inversionistas. Asimismo, toda vez que las condiciones lo permitan, se realizarán acciones encaminadas a seguir promoviendo el desarrollo del mercado local a través de una política de colocación que favorezca una sana evolución y comportamiento de la curva de rendimientos gubernamentales, aprovechando la generación de ahorro de largo plazo.

Los elementos principales de la estrategia de deuda interna para el 2010 son los siguientes:

1. Obtener  el  financiamiento  requerido  asegurando   la  eficiencia  y  el   buen funcionamiento de los mercados locales.

2. Fortalecer la parte larga de la curva de tasas gubernamentales conforme evolucionen las condiciones del mercado.

3. Fomentar un mayor desarrollo del mercado de instrumentos a tasa real aprovechando la mayor demanda que se espera de este tipo de instrumentos derivado de la reforma de los sistemas de pensiones.

Durante el 2010, el Gobierno Federal seguirá de cerca la evolución de los mercados y mantendrá un contacto muy cercano con todos sus participantes para conocer la demanda de los valores gubernamentales en sus distintos plazos y asegurar que los calendarios trimestrales de colocación estén formulados para garantizar la absorción de cada uno de los títulos de deuda por el mercado.

Se continuarán tomando las acciones necesarias para fortalecer la liquidez y eficiencia del mercado de deuda gubernamental. Con el fin de propiciar la liquidez y eficiencia de los Bonos a Tasa Fija se continuará instrumentando una política de reapertura de emisiones, y conforme vayan evolucionando las condiciones del mercado, se incrementará la colocación de instrumentos de largo plazo. En forma complementaria, se realizarán operaciones de permuta y recompra en cualquier sector de la curva de rendimiento buscando el fortalecimiento de la parte de largo plazo de la misma.

Asimismo, se realizarán acciones encaminadas al fortalecimiento de la curva de tasas de interés reales instrumentando una política de emisión que se adapte a la demanda esperada por títulos indexados a la inflación, sobretodo aprovechando la mayor demanda que comenzará a generarse gracias a las reformas en los sistemas de pensiones como la del ISSSTE. En este sentido se instrumentará una política de emisión encaminada a fortalecer el portafolio de inversión de las administradoras de fondos de pensión y que al mismo tiempo siga fomentando el desarrollo de este mercado.

Finalmente, durante el próximo año se instrumentará un programa de colocación directa de títulos gubernamentales entre los medianos y pequeños inversionistas a través del cual se logrará mejorar las condiciones de acceso y oferta de servicios financieros para una amplia gama de ahorradores pequeños y medianos. Lo anterior permitirá promover el ahorro y fomentar un mayor desarrollo del sector financiero.

Política de Deuda Externa

Durante 2010, el Gobierno Federal recurrirá al endeudamiento externo para complementar las necesidades de financiamiento diversificando las fuentes de recursos y ampliando la base de inversionistas. La estrategia para el manejo de la deuda externa en 2010 está diseñada con un amplio grado de flexibilidad para poder adecuarse al desempeño de los mercados financieros internacionales los cuales como resultado de la crisis financiera internacional han experimentado periodos de volatilidad y problemas de liquidez, en un contexto donde todos los países han incrementado su déficit público y la competencia por fondos prestables se ha intensificado. Si bien los acontecimientos recientes indican un restablecimiento gradual en las condiciones de funcionamiento de los mercados es necesario que la política de endeudamiento externo del Gobierno Federal para el 2010 conserve la suficiente flexibilidad para adaptarse a situaciones cambiantes y adversas. La estrategia de deuda externa durante 2010 tendrá los siguientes objetivos:

1. Obtener en los mercados financieros internacionales el financiamiento requerido para cubrir las amortizaciones de deuda previstas en el año en las mejores condiciones de costo posibles.

2. Ampliar las fuentes de financiamiento y la base de inversionistas del Gobierno Federal explorando mercados no tradicionales en condiciones favorables.

3. Continuar con el uso de productos de financiamiento de Organismos Financieros Internacionales así como de agencias de crédito bilateral.

El Gobierno Federal seguirá de cerca la evolución de los mercados financieros internacionales para aprovechar oportunidades de financiamiento en condiciones favorables que se puedan presentar en los mercados de Norteamérica, Asia o Europa.

En lo que se refiere a la política de endeudamiento con Organismos Financieros Internacionales (OFIs) en 2010, ésta será una parte medular de la estrategia de financiamiento del Gobierno Federal ya que los OFIs constituyen una fuente estable de financiamiento en un contexto de escasez de crédito a nivel global. La contratación de créditos con OFIs se orientará hacia aquellos sectores donde su participación pueda generar un importante valor agregado y contribuir a mejorar la eficiencia en la ejecución de los proyectos y fomentar el desarrollo institucional. Adicionalmente se contempla la contratación de financiamientos con las Agencias de Crédito a la Exportación para el financiamiento de programas y proyectos de las dependencias del Gobierno Federal que son susceptibles de ser financiados por estos organismos bilaterales. De esta forma se busca eficientar el uso de los recursos externos aprovechando las facilidades de crédito que otorgan estas agencias en el financiamiento de proyectos prioritarios.

V.2.2 Agenda de Reformas para la Competitividad, el Crecimiento, el Empleo y el Abatimiento de la Pobreza

Es un hecho, alrededor del cual hay un amplio consenso, que las tasas de crecimiento promedio de la economía mexicana, así como la generación anual de nuevos empleos, son claramente insuficientes para incrementar el nivel de vida de los mexicanos de forma acelerada, como ha ocurrido en otros mercados emergentes.

Durante los últimos años se han realizado abundantes diagnósticos acerca de la incapacidad de la economía mexicana para crecer de forma sostenida a tasas más elevadas. A través de ellos, se han identificado diversos obstáculos al crecimiento y si bien hay una gran variedad de denominaciones y enfoques respecto de esta severa limitante, un común denominador de la mayoría de los diagnósticos es que México padece una crónica falta de competitividad, derivada de barreras explícitas e implícitas que obstruyen e inhiben los incrementos de la productividad.

También existe un amplio consenso respecto de algunas reformas de carácter estructural que México debería realizar en lo inmediato para abatir las barreras al crecimiento y desatar su potencial de crecimiento. Debe advertirse que el nuevo entorno económico, descrito en capítulos anteriores de este documento, hace aún más imperioso emprender estas transformaciones. Con objeto de incrementar la inversión y generación de empleos en la economía mexicana, así como combatir la pobreza de forma sostenida y reducir la desigualdad regional en nuestro país, se proponen acciones en cuatro vertientes:

• Hacer que del mercado de los insumos funcione mejor y que de ahí se derive un abatimiento de los costos y mayor competitividad.

• Mejorar el marco institucional que determina las reglas del juego en las que se desenvuelven la actividad económica y los negocios.

• Lograr que los mercados en los que participan nuestros productos y servicios sean más amplios.

• Estimular aquellos sectores que, por ser intensivos en mano de obra y por sus características regionales, pueden tener mayor impacto sobre el empleo y el abatimiento de la pobreza.

Es relevante insistir que el gasto público no puede ser el principal impulsor del crecimiento en México. El valor agregado del sector público en México es de tan sólo 15 por ciento del PIB, y el restante está asociado a la actividad del sector privado y de las familias. Si bien el Gobierno Federal ha llevado a cabo un esfuerzo significativo para incrementar la oferta de infraestructura, mejorar los servicios de salud y educación, promover mejores condiciones de financiamiento mediante la banca de desarrollo como principal pivote, y para encarar a la delincuencia y al crimen organizado, la diferencia en la importancia económica directa del sector público y del privado deja claro que la mejor contribución del gobierno para promover el crecimiento es a través de crear y mejorar el marco institucional propicio, así como proveer de elementos básicos - como seguridad, estado de derecho, salud y educación -, siendo responsabilidad de los empresarios, de los trabajadores, de los académicos, de las organizaciones sociales y culturales y de las familias invertir y aprovechar al máximo las oportunidades existentes.

A continuación se describen las acciones propuestas en cada una de las cuatro vertientes mencionadas. Es importante señalar que estas propuestas deben ser complementadas con una reforma política que permita al sistema político mexicano procesar conflictos y traducir en acciones públicas el mandato de los ciudadanos, de manera que se genere en el país un clima de mayor estabilidad, transparencia y cultura de la legalidad. Por otra parte, las acciones propuestas formarán parte de una estrategia integral que también incluya asignaciones presupuestales que garanticen el cumplimiento de las metas en materia de pobreza, salud, educación y seguridad pública, como se mencionó en el apartado de gasto público de este capítulo.

V.2.2.1   Acciones para reducir el costo de los insumos

Llevar a cabo acciones para promover un mejor funcionamiento de los mercados de insumos es esencial para reducir los costos en la economía, y con ello contribuir a una mayor inversión y generación de empleos. En base a ello, se proponen acciones en cinco sectores específicos, los cuales requieren un enfoque especial al ser insumos fundamentales para toda la actividad económica en el país: i) mercado laboral, ii) telecomunicaciones, iii) energía, iv) infraestructura, e v) intermediación financiera.

Reforma Laboral

Dada la incidencia que el factor trabajo tiene en la actividad económica como insumo esencial y dada la importancia decisiva del empleo en el bienestar de las personas, es urgente llevar a cabo acciones para darle mayor dinamismo, ofrecer a los trabajadores un abanico más amplio de opciones de contratación y adaptar el marco jurídico en el que se desenvuelve el mercado laboral a las oportunidades y condiciones que han generado los cambios demográficos, tecnológicos y de hábitos sociales y culturales.

En el mercado laboral se debe atender la demanda que representan los cerca de 800 mil mexicanos que se incorporan cada año a la población económicamente activa. El crecimiento económico inercial - aun en ausencia de episodios críticos como el que hoy padecemos - apenas ha permitido que la economía formal absorba una parte de esa demanda de nuevos puestos de trabajo, mientras que un porcentaje significativo de esa población ha encontrado acomodo en la economía informal, con todas las consecuencias negativas de baja productividad, insuficiente remuneración, falta de seguridad social y deterioro del estado de derecho que ello acarrea.

Si a esa demanda laboral se añade el hecho de que la crisis actual llevará a cambios importantes en la demanda internacional por diferentes bienes y servicios e implicará transformaciones en la estructura de producción en todos los países del mundo, se vuelve aún más evidente la necesidad de revisar el marcojurídico y reglamentario del sector.

Los cambios culturales, sociales y económicos que vive nuestro país requieren una legislación laboral incluyente que atienda a las necesidades no sólo de los trabajadores, sino también de los que buscan trabajo; una ley que favorezca la generación de empleos y que tome en consideración a los jóvenes, a las mujeres y a las personas en condiciones de vulnerabilidad que requieren desempeñar una actividad productiva para contar con una fuente de ingresos para sus familias y que al mismo tiempo impulse la competitividad y productividad de las empresas.

Cabe notar que la única forma de incrementar los salarios de forma permanente es mediante una mayor productividad. Para incrementar la productividad es preciso que se aliente una mayor variedad de modalidades laborales, al tiempo que el marco jurídico sea ajustado para otorgar una mayor certidumbre y seguridad a trabajadores y patrones.

Así, resulta evidente la necesidad de un nuevo marco normativo que:

• Incorpore nuevas modalidades de contratación individual.

• Promueva la productividad y mayores ingresos de los trabajadores.

• Mejore la procuración e impartición de justicia laboral.

Debe advertirse que es posible lograr todo esto con pleno respeto a las conquistas y derechos laborales, así como con absoluto apego a la Constitución.

Telecomunicaciones

A pesar de ser uno de los mercados de mayor crecimiento en el mundo, las telecomunicaciones en México muestran deficiencias en términos de bajos índices de cobertura e inversión, escasa convergencia y una competencia precaria.

Como muestran los estudios comparativos que realiza la OCDE, el nivel de inversión por persona que realizan las empresas de telecomunicaciones en el país es sólo una quinta parte del promedio que registran los países miembros, y la penetración de la banda ancha en México sólo representa la cuarta parte del promedio de los países miembros de ésta organización.

Igualmente, en México es limitado el número de consumidores que tiene acceso a los servicios integrados de telefonía, de televisión y de navegación rápida y segura en la Internet mediante banda ancha (también conocidos como "triple play") Finalmente, como resultado de un grado limitado de competencia, el precio de la telefonía fija a empresas pequeñas y medianas es 35% más alto que el promedio en los países de la OCDE y México tiene el nivel más bajo de servidores seguros entre los países de la OCDE. Debido a que los servidores seguros son indispensables para el comercio electrónico, así como para efectuar transacciones financieras a través de la red, su bajo número en el país, a causa de una insuficiente competencia en telecomunicaciones, impide disminuir los costos y el tiempo destinado para la realización de un número significativo de operaciones comerciales y financieras en deterioro de la competitividad de toda la economía.

A la vista de estas tres grandes limitantes - en cobertura, en convergencia y en competencia - y considerando la incidencia de los servicios de telecomunicaciones en la competitividad y en la productividad del país, se hace imprescindible realizar reformas a fondo en el sector. Estas reformas comprenden cuatro grandes áreas de acción:

1. Mejor regulación; 2. Desarrollo de infraestructura; 3.Transformación de la industria de radio y televisión; y, 4. Rediseño institucional del sector. Las acciones a seguir en estas cuatro áreas se detallan a continuación.

1. Mejor regulación

En materia de mejoras a las prácticas regulatorias se proponen las siguientes líneas de acción:

• Apertura a la inversión extranjera directa, para permitir la presencia de más competidores en telefonía local y en otros servicios.

• Fortalecimiento de la política de tarifas, mediante la consolidación de las Áreas de Servicio Local (ASL) y con adecuaciones a la política de reventa. Ambas medidas repercutirán en mayor competencia en el servicio de larga distancia, pues permitirán a más operadores ofrecer el servicio de terminación de llamada, disminuyendo así los precios finales.

• Acelerar la política de prórrogas de concesiones a fin de fomentar la competencia y uso eficiente del espectro y garantizar el pago de contraprestación.

2. Desarrollo de infraestructura

En términos de desarrollo de infraestructura, se propone adoptar las siguientes medidas:

• Licitación de al menos dos pares de fibra oscura de la CFE para la construcción de redes dorsales adicionales que abaraten el envío de voz, datos e imágenes, a la vez que promuevan una mayor penetración de la banda ancha.

• Licitaciones adicionales de espectro. Se licitarán 120 MHz en las bandas de 1.7 y 1.9 GHz y 150 MHz en la banda de 3.5 GHz, lo que favorecerá la disminución de costos y la entrada de nuevos competidores en las comunicaciones inalámbricas fijas y móviles.

• Sistema Satelital Mexicano. Se pondrá en órbita un sistema de dos satélites para fortalecer telecomunicaciones de seguridad nacional. Adicionalmente, aumentará la cobertura de telefonía rural y acceso a internet en áreas marginadas.

3. Transformación de la industria de radio y televisión

En lo referente a la transformación de la industria de la radio y televisión se propone:

• Acelerar el proceso de digitalización de la radio y televisión, lo que permitirá ampliar la oferta a través de una mayor competencia.

• Agilizar la conversión de estaciones de AM en FM, lo cual también persigue el fin de generar más competencia y oferta.

• Establecer un proceso de refrendos de concesiones para otorgar mayor certeza jurídica a los concesionarios e incentivar las inversiones.

• Otorgar nuevas concesiones.

4. Rediseño institucional del sector

Finalmente, en lo que hace al rediseño institucional del sector los frentes de acción son:

• Modificar el marco regulatorio del sector para adecuarlo a las mejores prácticas internacionales. Esto implica reformar el marco en el que se desenvuelve la relación entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), así como la organización interna de ésta última.

• Adecuar el Plan de Transformaciones del Servicio Postal Mexicano (Sepomex), para sanear sus finanzas y proveer un servicio de correos alineado con los estándares internacionales de tarifas y calidad.

• Modificar el estatuto orgánico de Telecomunicaciones de México (Telecomm), para autorizarle la prestación de nuevos servicios y aumentar, de este modo, su eficiencia.

• Realizar los ajustes institucionales y organizacionales que permitan maximizar el aprovechamiento de las sinergias existentes en la operación de Sepomex y Telecomm.

Energía

La incidencia de los insumos energéticos en toda la actividad económica y sus repercusiones directas en el bienestar hacen imprescindible que revisemos si el funcionamiento del sector es el adecuado para fomentar la competitividad del país. Contar con una oferta de insumos confiable y generada con eficiencia es un elemento necesario para alcanzar un mayor crecimiento económico.

Asimismo, es urgente analizar si el país está administrando de la mejor manera posible la riqueza asociada a los hidrocarburos que pertenece a todos los mexicanos. En particular, la declinación de nuestra producción de petróleo nos revela deficiencias estructurales que debemos resolver, por lo que es necesario aprovechar al máximo las herramientas de las que nos dotó la Reforma Energética aprobada en 2008.

Con objeto de revertir los resultados desfavorables de las empresas del sector, se requiere ir a fondo con una nueva generación de reformas, incluyendo una transformación de raíz de las empresas públicas, con objeto de tener mayor transparencia, rendición de cuentas y orientar su desempeño al servicio público a través de una profunda reestructuración y modernización.

Hidrocarburos

Gracias a su reciente reforma, Pemex disfruta hoy de una mayor autonomía de gestión, lo que le permitirá ser una empresa más eficiente en la medida que su dirección dispondrá de un margen de acción más amplio, semejante al que tienen otras corporaciones petroleras en el mundo.

En el contexto de declinación de la plataforma petrolera, es imperativo aprovechar todo el potencial de la reforma de Pemex con objeto de convertirla en una empresa más eficiente, con un mayor crecimiento a través de mejoras en materia corporativa así como de la mayor flexibilidad con que contará la empresa a través de nuevos regímenes de contratación y de mejores incentivos. En particular, es esencial que Pemex:

• Diseñe una estrategia de planeación y operación efectivas que permita, a partir de lo establecido en la reciente reforma, la estabilización y posterior recuperación de la plataforma.

• La estrategia establecerá metas y plazos específicos para las medidas que permitirán la recuperación de la producción, así como compromisos fechados para cada uno de los objetivos de la reciente reforma.

• Avance con la construcción de una nueva refinería en el país, la cual no sólo contribuirá a incrementar la oferta de refinados nacionales, sino que será un importante polo generador de empleos y de dinamismo económico.

• Dado el contexto de una mayor restricción presupuestal, y la necesidad de invertir en actividades de exploración y producción, será necesario promover también mayor inversión privada en el sector de petroquímica secundaria.

La reforma energética de 2008 representa una plataforma para emprender transformaciones más ambiciosas y profundas en el sector que reditúen en más ingresos públicos y en un fortalecimiento de Pemex. En este sentido, el Gobierno Federal presentará en este periodo legislativo una propuesta para perfeccionar el régimen fiscal que aplica a Pemex. En concreto, se propone otorgarle a la empresa mayor flexibilidad financiera para explorar nuevos yacimientos en aguas profundas y en el Paleocanal de Chicontepec y así, en un entorno de eficiencia económica, se logre incrementar la generación de ingresos que coadyuvará a desarrollar y fortalecer la industria nacional petrolera, fortalecer las finanzas públicas y fomentar el desarrollo nacional.

El régimen que se propone permitirá a la empresa una mayor flexibilidad y margen financiero para fomentar las actividades de exploración, producción y desarrollo de nuevas tecnologías. En última instancia, se busca que la paraestatal y en general el sector petrolero, puedan seguir siendo eje del desarrollo económico nacional en el corto, mediano y largo plazos.

Electricidad

Es necesario complementar lo alcanzado en el sector de los hidrocarburos con medidas que introduzcan una mayor eficiencia en el sector eléctrico, mejoren los mecanismos de distribución del servicio y propicien un esquema de tarifas más competitivo.

• Con este propósito, se promoverán medidas que mejoren el gobierno corporativo de las empresas del sector electricidad, con el objeto de obtener una mayor transparencia, eficiencia y responsabilidad.

Aprovechamiento de fuentes renovables de energía

El desarrollo sustentable es el principio rector de la agenda de la presente administración. Durante los últimos años el país ha avanzado en el establecimiento de una política ambiental de estado mediante la cual se armonicen el desarrollo económico y social con la protección al ambiente. Ésta debe ser la plataforma que permita a México ubicarse en el concierto mundial como una nación de vanguardia en el cuidado del ambiente y en el aprovechamiento de fuentes renovables para obtener energía amable con los ecosistemas. Por ello, se deben analizar esquemas más eficientes para la enajenación de estas fuentes de energía, aprovechando los convenios internacionales que le permitan al país aumentar la rentabilidad y, por ende, el atractivo de estas inversiones.

Infraestructura Pública

La infraestructura es por excelencia un detonante del desarrollo económico nacional. En el corto plazo, es un polo que atrae cuantiosas inversiones tanto públicas como privadas y es, de igual forma, una importante fuente de empleos. En el largo plazo, la infraestructura es generadora de efectos benéficos multiplicadores sobre la economía en su conjunto al mejorar su competitividad.

En ese contexto, la presente administración ha llevado a cabo un esfuerzo sin precedentes al establecer el desarrollo de infraestructura como una de las prioridades en la asignación del gasto. De esta forma, la razón de inversión en el sector respecto al PIB se ha incrementado en más de 40% comparado al promedio observado en la anterior administración. Ello permitirá ir cerrando gradualmente los rezagos que se tienen en el sector.

La inversión en infraestructura contribuye a incrementar la competitividad de aquellas regiones con menores niveles de desarrollo. En el caso de México, la zona norte y centro del país se han beneficiado de forma significativa por la creciente integración comercial de nuestro país gracias a su cercanía a nuestro principal socio comercial y a una mayor calidad de la infraestructura A fin de que el sur del país logre también cosechar estos beneficios y explotar su riqueza en recursos naturales, así como su gran potencial energético e hidráulico es necesario promover la integración entre regiones, reduciendo las brechas existentes en materia de infraestructura. En consecuencia, se requiere poner en marcha una estrategia integral para el desarrollo de la infraestructura y alentar la competitividad en todo el país.

La mayor asignación de recursos debe complementarse con adecuaciones al marco normativo que agilicen la inversión en el sector y que promuevan una mayor inversión tanto pública como privada:

• Se propondrá una Ley de Asociaciones Público-Privadas con el objeto de incrementar la inversión privada en el sector. Si bien bajo el régimen jurídico actual es posible la asociación entre el gobierno y los particulares tanto para construir, mantener y operar infraestructura, como para prestar servicios públicos, las disposiciones legales respectivas se encuentran dispersas entre una variedad de ordenamientos presupuestarios, de obras públicas, de adquisiciones, de servicios y responsabilidades; además de los ordenamientos específicos al sector. A través de esta ley se otorgaría una mayor certidumbre jurídica, lo cual es esencial para incentivar mayor inversión dado que los proyectos son de gran envergadura y requieren un periodo largo para su consecución y para la recuperación de la inversión.

• Se aprovecharán sinergias existentes entre la Ley de Caminos y Puentes y la Ley de Obras Públicas para establecer un esquema dual de licitación. Así, el Gobierno Federal tendrá la opción de asignar de inmediato la contratación de obra pública a empresas que satisfagan los requerimientos técnicos y de menor costo y, al mismo tiempo, contar con la opción de esperar un entorno más favorable para la concesión de dichas obras -una vez terminadas- al sector privado.

• Se instrumentará, a través de Banobras y del Fondo Nacional de Infraestructura, un paquete integral de financiamiento para proyectos de infraestructura. El paquete contempla el otorgamiento de créditos complementarios destinados a asegurar el financiamiento de proyectos contemplados en el Plan Nacional de Infraestructura, así como la creación de fondos de capital de riesgo con inversionistas de probada experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura.

• Con objeto de eliminar otros obstáculos innecesarios al gasto y propiciar mejores mecanismos de solución de controversias, se propondrán modificaciones a las Leyes de Adquisiciones y de Obras.

• Se realizarán reformas para agilizar y simplificar los procesos de adquisición de terrenos para obras, incluyendo la utilización de avalúos comerciales y el reconocimiento de la plusvalía de los terrenos por la realización de las obras.

• Se propondrá permitir la asignación directa de estudios, así como la licitación restringida de obras con objeto de acelerar los proyectos de inversión.

Las acciones propuestas se complementarán con asignaciones de recursos públicos para continuar dando un impulso significativo a la infraestructura a través de privilegiar el gasto en los distintos sectores. De esta forma, la inversión federal en carreteras para 2010 será de 50 mil millones de pesos, casi dos veces mayor a la observada en 2006 y la inversión federal en obras hidráulicas alcanzará 10,800 millones de pesos en 2010, 62% mayor a la observada en 2006.

Sin embargo, no sería posible alcanzar el incremento requerido en la cobertura y calidad de la infraestructura nacional sólo con recursos públicos, de ahí que una parte sustantiva de las reformas propuestas contemple crear el marco jurídico idóneo para promover y alentar las inversiones privadas, así como los proyectos público-privados.

El Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) representa un instrumento idóneo para complementar los recursos públicos con recursos privados para el desarrollo de proyectos prioritarios. El fondo se ha convertido en el principal brazo ejecutor del Programa Nacional de Infraestructura, financiando proyectos en los sectores hidráulico, de carreteras, transportes, medio ambiente y turístico. Desde su creación, el Fondo ha aprobado recursos para 26 proyectos por una cantidad de 27,056 millones de pesos y ha permitido el desarrollo de una estrategia integral en todos los rubros de infraestructura de comunicaciones y transportes, en consistencia con el Programa Nacional de Infraestructura.

Así, para el sector carretero la estrategia comprende los siguientes puntos principales:

• Modernizar los corredores de carácter troncal, transversal y longitudinal que comunican el país mediante carreteras de altas especificaciones.

• Desarrollar ejes que mejoren la comunicación entre regiones y la conectividad de la red carretera: Existen alrededor de diez proyectos en preparación que, se espera, detonarán una inversión de 40 mil millones de pesos. El Fondo Nacional de Infraestructura otorgaría apoyos para estos proyectos del orden del 30% de la inversión total.

Para el sector de transporte masivo y ferrocarriles la estrategia está formada por las siguientes líneas de acción:

• Otorgar apoyos a proyectos de transporte masivo con alta rentabilidad social en sus diversas modalidades: BRT, tranvías, trenes ligeros y suburbanos.

• Apoyar con base en los planes de movilidad urbana el desarrollo de sistemas de transporte que disminuyan los tiempos de traslado de la población, mejoren la circulación vial y desarrollen estrategias de crecimiento sustentable.

• Impulsar el desarrollo de trenes suburbanos de pasajeros que reduzcan de manera significativa el tiempo de traslado de las personas entre sus hogares y sus centros de trabajo y estudio.

• El total de proyectos en preparación contempla distintas tecnologías: BRTs, Tranvías y Trenes Suburbanos. Se calcula que la inversión que detonaría este sector en los próximos tres años sería de más de 86 mil millones de pesos. El apoyo del Fondo se prevé en alrededor de 25,800 millones de pesos.

Para el sector hídrico los principales componentes de la estrategia son:

• Incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado, especialmente en comunidades rurales.

• Aumentar la eficiencia global de los sistemas de distribución de agua potable.

• Existen más de 20 proyectos en preparación, cuya inversión detonada en lo que resta de la presente administración sería aproximadamente de 30,000 millones de pesos. El apoyo del fondo se prevé en el orden del 40% de esta inversión.

Para el sector de puertos, aeropuertos y turismo los principales elementos de la estrategia son:

• Incrementar la infraestructura, especialmente en lo referente a la capacidad de manejo de contenedores.

• Ampliar y modernizar la infraestructura y los servicios aeroportuarios con una visión de largo plazo.

• Mejorar la infraestructura de los distintos centros turísticos.

• Hasta el momento se tienen contemplados 6 proyectos, cuya inversión detonaría más de 21,500 millones de pesos. El apoyo del Fondo Nacional de Infraestructura representará cerca del 50% la inversión total en apoyos recuperables.

Intermediación Financiera

El sistema financiero mexicano ha mostrado una gran solidez y solvencia y durante los años previos a la crisis financiera internacional su crecimiento experimentó una aceleración. A junio de 2009, el saldo del financiamiento total al sector privado medido como proporción del PIB fue de 25.6%, cifra superior en 4.4 puntos porcentuales al registrado en diciembre de 2006.

Sin embargo, a pesar del dinamismo registrado, el financiamiento como proporción del tamaño de la economía se ubica muy por debajo de lo registrado en otros países de ingreso medio como Brasil, Chile y Sudáfrica, en los cuales el financiamiento como porcentaje del PIB representa el 43%, 80%, 152%, respectivamente. El mercado bursátil también tiene un tamaño limitado, llegando a 39% del PIB en México, comparado con 104 y 103% en Brasil y Chile.

La misma crisis financiera que ha afectado a países industriales dejó de manifiesto la necesidad de fortalecer el marco regulatorio prudencial, ya que la arquitectura del sistema financiero internacional generó, entre otros factores, distorsiones al permitir que convivieran entidades financieras reguladas con entidades financieras no supervisadas y no reguladas en actividades similares. Lo anterior dio lugar a la toma excesiva de riesgos, como lo fue el apalancamiento excesivo de diversas entidades financieras, especialmente de las no reguladas. Asimismo, y como resultado de la presente crisis internacional, se prevé que en los próximos años prevalezca una situación de financiamiento más restrictivo a nivel internacional.

A nivel nacional, se estima que en el periodo 2010 a 2012 la disponibilidad de recursos para el financiamiento al sector público y privado será menor a la registrada antes de la crisis financiera internacional. Por tanto, es necesario desarrollar mecanismos que permitan a los participantes del mercado y a los intermediarios financieros capturar recursos internacionales en un contexto de mayor competencia por los mismos, y asegurar que esa canalización de recursos sea sostenible.

Por todo lo anterior, es necesario realizar una serie de acciones legislativas e instrumentar diversas políticas en materia del sistema financiero en función de los siguientes tres objetivos:

1. Impulsar un mayor otorgamiento de crédito al sector privado, con objeto de apuntalar el crecimiento de la economía;

2. Establecer una política prudencial que preserve la solidez y solvencia del sistema, incorporando todas las lecciones que se han aprendido a partir de la reciente crisis financiera internacional; y,

3. Continuar promoviendo una mayor competencia en los servicios financieros, con objeto de que un mayor número de personas y sectores tenga acceso a estos bajo mejores condiciones.

De forma consistente con estos objetivos, la estrategia a seguir está enfocada en cuatro ejes de acción:

• Desarrollar nuevos instrumentos financieros así como fortalecer los actuales y el marco legal del sector para promover mayor intermediación.

• Revisar el marco prudencial para garantizar que un desarrollo más acelerado no debilite la estabilidad del sector, incorporando las lecciones recientes.

• Fomentar el ahorro de largo plazo a través de mejores incentivos así como de un mejor retorno para los ahorradores, en particular los trabajadores.

• Fortalecer a la banca de desarrollo, haciendo más eficiente su operación, incrementando su capacidad de financiamiento y ampliando la gama de operaciones para propiciar un mayor otorgamiento de recursos.

Las acciones y políticas a instrumentar para cada unos de los ejes planteados son:

1. Desarrollo de nuevos instrumentos y fortalecimiento del marco institucional

Con la finalidad de reactivar y ampliar las fuentes de financiamiento para apoyar más proyectos productivos, es necesario adecuar el marco legal que permita la promoción y desarrollo de nuevos mercados e instrumentos financieros.

Bonos respaldados para impulsar el financiamiento a la vivienda

Se trata de un instrumento de deuda emitido por una institución financiera, respaldado en una primera instancia por el balance de la propia institución y, en segunda instancia, por un conjunto de activos hipotecarios.

En caso de incumplimiento por parte de la institución, los activos hipotecarios son separados de la masa de otros activos y los tenedores de los bonos tienen derechos sobre los mismos. Con este instrumento se mitigarán conflictos entre quienes originan los activos subyacentes y los inversionistas.

Este es el instrumento con el que se ha financiado el desarrollo del sector vivienda en Europa. En España y Suecia, por ejemplo, su volumen alcanza alrededor del 25% del PIB, mientras que en Dinamarca llega al 140% del PIB.

Estandarización y transparencia en bursatilizaciones

Para facilitar el financiamiento, se establecerá una regulación que tenga por objeto reducir los riesgos derivados de una alta complejidad de los productos financieros e incrementar la transparencia en los mercados obligando a los emisores a seguir estándares de información de la calidad de los activos que respalden los títulos.

Garantías Mobiliarias

El marco legal actual es muy rígido y, por lo tanto, el riesgo de que existan impugnaciones en el uso de las garantías es alto. Por ello se llevarán a cabo las mejoras necesarias al procedimiento contractual de la prenda sin transmisión de posesión y del fideicomiso de garantía, que permitan una mayor flexibilidad a las partes y con ello impulsar el otorgamiento de crédito a través de un esquema que sea más flexible. Esta medida se reflejará en un fortalecimiento del marco institucional y brindará mayor eficiencia y certidumbrejurídica para los otorgantes de crédito.

2. Fortalecimiento del marco prudencial

Con el objeto de procurar que el aumento en el financiamiento no debilite la estabilidad del sector, se proponen una serie de acciones enfocadas a fortalecer el marco prudencial para preservar la solidez y solvencia del sector.

Liquidación Judicial Bancaria

El marcojurídico vigente es incompleto, por lo que en caso de presentarse la insolvencia de un banco, el procedimiento aplicable es ineficiente. Asimismo, genera incertidumbre a los acreedores en la distribución de los activos y los altos costos al momento de intentar la recuperación de los mismos.

Por lo anterior, se reformará el marco legal del proceso de quiebras bancarias, con el fin de contar con un proceso completo, ordenado y expedito que permita una adecuada salida de las instituciones de banca múltiple en liquidación.

Mejoras a la regulación de las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (Sofomes)

En línea con los acuerdos internacionales, se busca ampliar el perímetro de la regulación y supervisión para aquellas entidades financieras que puedan representar un riesgo sistémico. En este tenor, se ha trabajado conjuntamente con el Congreso para realizar ajustes a la regulación aplicable al sector de las Sociedades Financieras de Objeto Público, las que tendrán como objetivo lo siguiente:

• Remediar fallas y riesgos que se han evidenciado en torno a la colocación de valores y bursatilizaciones.

• Facilitar la opción de entrar al marco regulado a las instituciones que lo deseen o que sean exigidas a hacerlo por sus acreedores.

• Evitar el arbitraje regulatorio entre diferentes intermediarios financieros.

• Incentivar el surgimiento de entidades crediticias cuyo éxito dependa del acceso los mercados de capital.

• Imponer a las Sofomes el requerimiento de que reporten su información crediticia a algún buró de crédito.

Los requerimientos prudenciales se incrementarían con el tamaño del intermediario, con objeto de buscar un balance adecuado entre el desarrollo del sector y un nivel limitado de riesgos para el sistema financiero.

3. Promoción del ahorro de largo plazo

Se proponen medidas para promover el mejoramiento de los rendimientos de los trabajadores inscritos al ahorro realizado a través del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y una mayor canalización de recursos del mismo a la actividad productiva nacional. Ello se logrará a través de los siguientes elementos:

• Cambios en la regulación en materia de traspasos con el fin de permitir solo aquellos que favorezcan mayores rendimientos de la cuenta individual del trabajador.

• Se buscará incrementar los retornos para los trabajadores a través de una reducción adicional de comisiones, así como con modificaciones al régimen de inversión que permitan la promoción de una estrategia de inversión en proyectos productivos e instrumentos de largo plazo.

• Permitir a las Afores el uso de instrumentos estructurados para financiar proyectos específicos, así como la adquisición de diversas clases de activos, lo cual facilitará el desarrollo de proyectos productivos de larga maduración. Con ello se alcanzarán incrementos en el rendimiento y se promoverá el desarrollo nacional.

4. Fortalecimiento de la banca de desarrollo

La banca de desarrollo debejugar un papel fundamental para el logro de los tres objetivos prioritarios de esta administración en este nuevo horizonte económico -crecimiento sustentable, generación de empleos y combate a la pobreza.

Por ello, debe insistirse en los cambios estructurales que se propusieron en la iniciativa enviada al Congreso en marzo y que se encuentran pendientes de aprobación por la Cámara de Diputados. Los objetivos de esta reforma son:

• Fortalecer la capacidad de la banca de desarrollo para dar crédito.

• Ampliar la gama de operaciones que puede realizar. Dotarla de mayor autonomía de gestión.

• Dotarla de mayor autonomía de gestión.

Con dichos cambios se fortalece la capacidad de crédito de la banca de desarrollo en cerca de 35 mil millones de pesos, lo que se conseguirá con la integración del patrimonio del Fideicomiso de Fomento Minero a Nacional Financiera y con permitir a Banjercito incrementar los plazos y montos de sus créditos.

Por otro lado, la aprobación de la reforma mejorará la capacidad y velocidad de respuesta de la banca ante situaciones coyunturales como la actual, y facilitará los ajustes a sus estructuras internas para poder dar una mejor atención a su población objetivo.

La iniciativa de reforma a la banca de desarrollo presentada por el Ejecutivo es el primer paso para alcanzar una reforma integral. Dada la coyuntura actual, con una economía internacional en su mayor contracción en décadas y con una severa restricción crediticia, es necesario complementar dicha iniciativa con reformas adicionales que lleven a un uso más intensivo y eficiente de la banca de desarrollo para fomentar el financiamiento.

La actual crisis ha dejado clara la necesidad de contar con una banca pública con una operación más armónica, con amplia capacidad de financiamiento, que promueva servicios financieros en condiciones competitivas y que participe más directamente en el financiamiento a los sectores productivos.

En consecuencia, se continuará mejorando el diseño de la banca de desarrollo con base en los siguientes elementos:

• Una operación más armónica de la banca de desarrollo en beneficio de sus sectores de atención, permite a la población objetivo recibir en una sola ventanilla todos los servicios y apoyos disponibles, contando con una oferta de servicios especializados que cubran sus necesidades a través de todo su ciclo de desarrollo. Ello reditúa en instituciones con mayor capacidad de crédito, permite aprovechar las sinergias entre instituciones que se traducen en menores tasas de interés para los acreditados y evitar la duplicidad de funciones y la competencia entre instituciones públicas.

• Las adecuaciones a Nafin y Bancomext permitirían la atención de las empresas, en su evolución de micro, a pequeñas y medianas, incluyendo su paso a la fase de exportación de sus productos o servicios. La capacidad de otorgamiento de crédito se ampliaría y se podrían atender más de 350 mil empresas pequeñas y medianas adicionales a las que ahora se atienden.

• Por otro lado, sería conveniente aprovechar las sinergias entre las instituciones financieras del sector rural, que comparten el objetivo común de incrementar el financiamiento al sector, en particular a los productores de ingresos medios y bajos. Evitando la competencia entre estas instituciones y apalancando moderadamente su capital se podría duplicar el financiamiento del sector como proporción a su PIB.

• Asimismo, se deberá establecer a la banca de desarrollo como el principal vehículo y el responsable de fijar los lineamientos para la canalización de financiamiento del Gobierno Federal, a fin de que los diversos instrumentos financieros del Gobierno Federal tengan un funcionamiento armónico.

• Otorgar financiamiento en primer piso para atender proyectos y sectores rentables que la banca comercial no esté dispuesta a atender y en los que dicha banca utilice su poder de mercado en detrimento de su clientela, mientras que la banca de desarrollo pueda recuperar sus costos y una rentabilidad competitiva de su capital.

• Hacer más competitiva la obtención de recursos para la banca de desarrollo, con lo que se podrán otorgar créditos en mejores condiciones.

• Fomentar el otorgamiento del capital de riesgo para complementar el crédito de largo plazo y detonar proyectos de inversión.

• Incrementar el financiamiento a la infraestructura ampliando las operaciones que puede realizar Banobras, reduciendo el costo de operación del Fondo Nacional de Infraestructura y fortaleciendo los mecanismos para compartir riesgos con intermediarios privados, que potencien los recursos públicos.

V.2.2.2  Acciones para fortalecer el marco institucional

El Estado debe garantizar a todos la aplicación equitativa y eficiente de un marco jurídico que no estorbe el desarrollo de las personas ni de las empresas, sino que por el contrario lo promueva en un marco de libertad. En este contexto, México requiere de varias transformaciones de fondo para perfeccionar el marco institucional en el que se desenvuelve la vida económica, ya que la incertidumbre jurídica es uno de los más grandes obstáculos al crecimiento.

En la presente administración se ha avanzado en la consolidación del estado de derecho. No obstante, existen aún espacios para avanzar en reformas puntuales encaminadas a fortalecer la competitividad del país, agilizar y fortalecer los medios de solución de controversias y modernizar y profesionalizar los servicios públicos.

El mejor sistema legal y regulatorio para promover la competitividad es el que da seguridad, con reglas claras y normas que faciliten la toma de decisiones responsables y con respeto al bien común. En particular, es esencial evitar limitaciones para que los individuos aprovechen todas las oportunidades, o que lleven a que se desvíen recursos productivos a actividades para explotar vacios legales o regulatorios y que no generan un valor agregado para la sociedad.

Este perfeccionamiento del marco institucional, que es un insumo básico para el desarrollo económico, en lo inmediato debe seguir dos grandes líneas de acción: 1. Reformas legales que contribuyan a la competitividad; y, 2. Regulaciones más eficientes y menos restrictivas

Reformas legales que contribuyan a la competitividad

En esta materia se proponen cambios en tres vertientes:

1. Mayor certidumbrejurídica a través de reformas al procedimiento de amparo,

2. Mayor eficiencia en la impartición dejusticia, y

3. Fortalecimiento y simplificación de los servicios públicos.

1. Reformas al procedimiento de amparo

En México, un recurso legal que es socorrido y ha dado grandes beneficios es el amparo. Sin embargo, en la práctica el procedimiento está sujeto a abusos que generan distorsiones y llevan a desvíos de recursos y costos para las personas, las empresas y la autoridad. Por tanto, las reformas propuestas se orientan a proteger y respetar el objetivo del amparo, pero limitar su abuso.

Reforma relativa al "amparo para efectos"

Actualmente, los Tribunales Colegiados en materia de amparo únicamente analizan si las sentencias de los tribunales locales o administrativos fueron emitidas conforme a derecho, por lo que sólo pueden revocarlas para el efecto de que se emita otra sentencia en su lugar ("amparo para efectos").

Además, estos tribunales tienen que analizar las violaciones procesales en forma previa a los argumentos de fondo del amparo, de tal manera que si hubo un vicio procesal, el asunto se regresa al tribunal de origen sin que haya un pronunciamiento definitivo sobre el fondo.

Con mucha frecuencia el "amparo para efectos" es utilizado en los litigios como una estrategia de dilación y prolongación de los juicios, lo que deriva en que se postergue el otorgamiento de justicia, se inhiba la acción del Estado y se causen costos elevados e innecesarios a la actividad económica.

Así, años después de iniciado unjuicio, las partes alegan, por ejemplo, irregularidades en las notificaciones o en el desahogo de pruebas y, de estimarlas fundadas, el juez de amparo ordena la reposición de todo el proceso judicial, para que vuelva a iniciar desde el punto en que se cometió la irregularidad.

Por lo anterior, se propone que los Tribunales Colegiados deban resolver todas las violaciones procesales esgrimidas por el quejoso y, en su caso, dictar la nueva sentencia. Es decir, se propone que desaparezcan los reenvíos. El amparo que se conceda ya no será para efectos, sino que resolvería lisa y llanamente la cuestión controvertida, sin necesidad de reiniciar losjuicios.

Reforma en materia de amparo fiscal

La regulación actual del amparo fiscal beneficia a una minoría de contribuyentes frente a la inmensa mayoría que sí paga sus impuestos conforme a la letra de la ley.

De esta forma, los efectos individuales de las sentencias de amparo han ocasionado que se generen distorsiones en el mercado como resultado de la divergencia de criterios en los distintos Tribunales Federales. Como ejemplo, podría darse el caso de que una empresa de servicios pagara tasa de 0% de IVA mientras sus competidores pagaran el 15%. Similarmente, una aerolínea podría pagar menores derechos por la utilización del espacio aéreo que las otras y una empresa de telefonía podría cubrir un menor monto por concepto de derechos por el uso del espectro radioeléctrico que sus competidoras. En todos estos casos, y en muchos otros, quien gana el amparo automáticamente se sitúa en una posición de ventaja respecto del resto de las empresas de su ramo.

Por ello, se han generado importantes incentivos para la promoción del juicio de amparo como una estrategia de negocios, con el fin de no quedarse atrás ante la posibilidad de obtener ventajas fiscales, que además ponen a una empresa en posición ventajosa frente a sus competidores.

En marzo de 2009, la Cámara de Diputados aprobó una reforma constitucional para darle al amparo en materia fiscal efectos generales y eliminar así la práctica generalizada de impugnar contribuciones como una estrategia de planeación de negocios. Esta reforma quedó pendiente en el Senado.

Con la reforma propuesta, todos los contribuyentes se beneficiarán de la declaratoria de inconstitucionalidad de alguna contribución. Además de otorgar certidumbre jurídica a los contribuyentes, la reforma permitirá al Estado tener una planeación tributaria más estable, ya que las disposiciones fiscales tendrán mayor permanencia y certeza y desaparecerá la necesidad de reformar las leyes cada vez que algún tribunal encuentre alguna inconstitucionalidad, como ocurre actualmente.

Reforma al juicio de amparo en materia agraria

El juicio de amparo en materia agraria es procedente en cualquier tiempo cuando se trata de acreditar una afectación a los derechos agrarios de un núcleo de población ejidal o comunal, es decir, no está sujeto a un término o plazo para su interposición. Lo anterior implica que todo terreno que sea o haya sido parte de un núcleo ejidal, aún cuando haya modificado su naturaleza o haya sido desincorporado para adoptar el dominio pleno, está en riesgo de ser reclamado, en cualquier tiempo, a través de unjuicio de amparo.

Por ejemplo, 50 años después de que se enajenó un terreno ejidal, el ejidatario o sus sucesores pueden reclamar la restitución de la tierra, argumentado algún vicio formal en la transacción o en los procedimientos agrarios. En otros casos, décadas después del acto expropiatorio e incluso cuando la obras ya fueron construidas, los ejidatarios pueden reclamar la nulidad de la expropiación y exigir la devolución de sus tierras o el pago de indemnizaciones millonarias.

Esta situación desincentiva a los inversionistas que pretenden adquirir o explotar dichas tierras y, en última instancia, limita las posibilidades de los ejidatarios para asociarse y hacer un uso eficiente de las mismas, debido a la inseguridad jurídica que genera.

Por tanto, se propone suprimir la imprescriptibilidad de las acciones en materia agraria, estableciendo, al igual que en el resto de las acciones jurídicas, plazos para ejercerlas, de tal manera que:

• Se limite la cantidad de juicios de amparo que suspenden u obstaculizan la utilización eficiente de la tierra.

• Se otorgue certeza respecto de la naturaleza jurídica de los terrenos ejidales, comunales o de aquellos que alguna vez formaron parte de un núcleo ejidal.

• Se cuente con un marco normativo que permita la asignación eficiente de los recursos para la inversión y el desarrollo inmobiliario.

• Se incremente la competitividad en los espacios rurales que hoy se encuentran excluidos de la actividad económica; aumente sustantivamente el valor comercial de las tierras ejidales para potenciar el financiamiento y la capitalización del sector rural y, en última instancia, se incentive el crecimiento y la actividad económica en el país.

2. Mayor eficiencia en la impartición de justicia

Reforma en materia de justicia mercantil

En términos de administración de justicia, necesitamos que ésta sea eficiente, rápida y concluyente. Un sistema lento genera incertidumbre y retrasos en las decisiones y afecta negativamente la asignación de recursos. El costo y el tiempo que toma exigir por la vía judicial el cumplimiento de contratos mercantiles son factores que inciden directamente en el costo operativo de las empresas.

Si bien es cierto que por disposición constitucional los juicios mercantiles pueden llevarse ante juzgados locales o federales, a elección del actor, en la práctica son los tribunales locales los que conocen la mayoría de dichos juicios, debido a criterios del Poder Judicial Federal de que la vía federal procede sólo por excepción. Existen estudios internacionales que acreditan que en los tribunales locales son comunes las prácticas dilatorias y la falta de especialización.

Además, llevar los juicios a nivel local conlleva la aplicación de códigos de procedimientos distintos en cada una de las 32 entidades federativas, lo que provoca diversidad de criterios. Lo anterior desalienta los negocios y la inversión, encarece el crédito y resta competitividad de las empresas

Por tanto, se propone la creación de juzgados federales especializados en materia mercantil, a través de una reforma legal o por vía de acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal, y conforme a un desarrollo gradual. La reforma beneficiaria principalmente a las empresas e instituciones de crédito, que frecuentemente acuden a estos litigios ante el incumplimiento de diferentes tipos de contratos.

La "federalización" de lajusticia mercantil contribuirá a la homogenización de criterios y a que losjueces federales se apeguen a los criterios unificados por la Suprema Corte y, en caso de inconsistencia, se podrá acudir a los órganos de vigilancia del Poder Judicial

3. Fortalecimiento y simplificación de los servicios públicos

Un buen gobierno con los incentivos y la capacidad adecuados para responder a las necesidades de los ciudadanos es esencial para la competividad. Resulta inaceptable que el gobierno, en cualquiera de sus niveles, se convierta en un obstáculo para el desarrollo de la actividad económica de los ciudadanos. Las medidas propuestas a continuación tienen como propósito acercar al Gobierno a las necesidades de la gente.

Reforma para la homologación registral.

La seguridad en la tenencia de la tierra y la adecuada publicidad y disponibilidad de las transacciones comerciales es fundamental para la competitividad del país y la atracción de inversión. Sin embargo, en México este rubro implica costos considerables. Los registros públicos dependen de los gobiernos estatales y cada estado tiene una regulación distinta, sus propios criterios registrales, su propia plataforma tecnológica e incluso prioridades dispares en la modernización y actualización de sus sistemas. Ello, aunado a la falta de colaboración e interconexión entre los distintos registros.

De esta manera, la revisión de la situaciónjurídica de inmuebles y empresas y la inscripción de todos los actos relacionados que debe llevar a cabo el sector privado para garantizar sus inversiones se convierte en una tarea sumamente difícil, compleja y retardada que implica mayores tiempos para el inicio de operaciones y, especialmente, mayores costos.

Por otra parte, los catastros en todo el país sufren deficiencias y no están actualizados. En muchos casos, los valores de la tierra para efectos fiscales corresponden a los valores de hace 50 o 100 años. Esto, desde luego, afecta la recaudación a nivel municipal, especialmente por concepto de predial.

En abril de 2009, la Cámara de Diputados aprobó una reforma constitucional para otorgarle al Congreso la facultad de legislar y sentar las bases para la operación uniforme de todos los registros públicos de la propiedad, del comercio y catastro. Sin embargo, quedó pendiente en el Senado.

Con esta reforma, habrá una regulación única y obligatoria para todos los Estados, que homologará los requisitos registrales y permitirá la interconexión entre los distintos registros públicos y la consulta remota. Además, la reforma propiciará la digitalización.

De esta manera, un usuario en el Distrito Federal podrá consultar o revisar cualquier registro público en el país sin necesidad de trasladarse físicamente al lugar. Ello, aunado a una simplificación en los trámites y reducción de tiempos. Asimismo, esta reforma contribuirá a una mejor recaudación de impuestos prediales por parte de las autoridades locales para fortalecer el federalismo fiscal.

Regulación más eficiente y menos restrictiva

Con mucha frecuencia las regulaciones en México se han identificado como uno de los principales obstáculos al crecimiento y a la generación de empleos. Sin embargo, lo mismo se habla de regulaciones excesivas en las que la autoridad acaba por inhibir la actividad económica o incluso por obstruirla, que de falta de regulación eficiente en otras actividades, lo que genera prácticas de mercado abusivas, incertidumbre y hasta despojo de los derechos de propiedad de terceros en mercados pobremente regulados.

Es preciso que el regulador se ubique en el justo medio entre estos dos extremos indeseables que provocan el mismo efecto: cancelar posibilidades de crecimiento. Esejusto medio consiste en:

• Una regulación que, desde el punto de vista del ciudadano, incremente la competitividad, favorezca el crecimiento y permita generar más empleos.

• Una regulación que promueva la productividad de la economía, mediante la reducción de costos de transacción y la eliminación de distorsiones en los mercados.

• Una regulación que constantemente se perfeccione, mediante procesos de revisión eficientes y eficaces a las reglas ya existentes y a las de nueva creación.

• Una regulación que no propicie la llamada "captura" de los reguladores por parte de los actores dominantes en mercados determinados.

Existen diversos indicadores internacionales que permiten, si bien de forma imperfecta e indirecta, evaluar la calidad de las regulaciones en diversos países. Por ejemplo, de acuerdo con el más reciente informe anual sobre facilidad para hacer negocios ("Doing Business"] del Banco Mundial, México ocupó el lugar 56 entre 181 países analizados.

Entrando al terreno que corresponde estrictamente a la regulación, cabe advertir la desfavorable posición de México (lugar 115), de acuerdo con dicho informe, en materia de apertura de negocios. En efecto, a pesar de las constantes mejoras regulatorias que México ha llevado a cabo a nivel federal, persisten regulaciones, sobre todo de carácter local (entidades federativas y municipios), que encarecen, retrasan u obstaculizan la apertura de nuevas empresas.

Un ejemplo reciente de proyectos eficaces para eliminar regulaciones y trámites, en ese sentido, ha sido la creación del portal en Internet "Tu Empresa punto com", que conjuntó eficazmente esfuerzos de desregulación de varias Secretarías de Estado y dependencias federales para reducir el tiempo y los trámites para iniciar un negocio. El Sistema de Apertura Rápida de Empresas también ha permitido reducir de forma significativa el tiempo que lleva a los individuos abrir un nuevo negocio.

Este tipo de esfuerzos debe intensificarse y completarse con otras medidas en tres vertientes:

• Reducir los costos asociados al registro de una empresa ante un notario público.

• Incentivar que entidades federativas y municipios emprendan esfuerzos similares de desregulación, que permitan aumentar la competitividad del país y su potencial de crecimiento.

• Explorar nuevas posibilidades de simplificar la interacción de las empresas con las diversas autoridades aprovechando todo el potencial de las tecnologías de la información.

Por otra parte, resulta igualmente urgente acelerar y consolidar el nuevo plan de trabajo de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) para que cumpla más eficientemente sus objetivos:

• Revisar y dictaminar proyectos de nueva regulación.

• Recibir y tomar en cuenta las opiniones del público respecto de regulaciones vigentes o en proyecto.

• Hacer propuestas específicas para mejorar el marco regulatorio.

• Llevar un inventario de los trámites federales.

• Promover la mejora de las regulaciones trabajando con el sector privado, las entidades federativas y los municipios.

Veda regulatoria

El nuevo horizonte económico hace urgente quitar trabas y lastres al dinamismo de la economía. Por ello se decretará una veda regulatoria que consiste, para el Gobierno Federal, en reevaluar toda la regulación con carácter de urgencia y eliminar de inmediato aquellas regulaciones que no se justifiquen, así como aquellas que, aun sin aplicarse, tienen un costo que ya han incorporado los ciudadanos y que suele inhibir sus actividades. Por medio de esta medida, durante el curso del 2010 el país alcanzará una regulación base cero para el Gobierno Federal.

Es de vital importancia que a esta cruzada, por una mejor regulación y reducción de trámites, se sumen todos los niveles de gobierno, es decir: las entidades federativas y los municipios.

Simplificación tributaria para quitar obstáculos al crecimiento

El Servicio de Administración Tributaria continuará con su estrategia permanente para simplificar las relaciones de los contribuyentes con el fisco, lo que no sólo incrementa la eficiencia de la recaudación, sino que incide directamente en la productividad de toda la economía.

Así, durante 2010 el SAT buscará promover la relación electrónica con el contribuyente a través de los siguientes elementos:

• Permitir el uso de Comprobantes Fiscales Digitales en Línea (CFDL).

• Facilitar la realización de trámites fiscales por Internet, con el objetivo de que al menos el 75% del total de los trámites se lleven a cabo a través de esta vía, incluyendo apertura de establecimientos, reanudación de actividades, devoluciones, atención de requerimientos y consultas.

• Permitir acceso a la información en el RFC en línea para toda la base de contribuyentes.

• Establecer un reporte de cumplimiento de obligaciones por Internet.

• Permitir el trámite de la solicitud de devolución por Internet para empresas (800,000 empresas) y personas físicas.

• Desarrollar una nueva generación de canales electrónicos de atención al contribuyente ("chat", cali center, redes sociales).

Asimismo, continuará automatizándose el cálculo y el pago de impuestos mediante:

• Declaraciones prellenadas para personas físicas, con el objetivo de alcanzar 20 millones de declaraciones disponibles para presentarse por Internet.

• Un portal para microempresas que realice el cálculo de impuestos y el envío de declaraciones por Internet.

• Declaraciones prellenadas para empresas que usen CFDL.

• Formatos dinámicos para declaraciones mensuales con posibilidad de pago en establecimientos comerciales como tiendas de autoservicio y departamentales.

• Facilitar el pago con tarjeta de crédito.

V.2.2.3  Acciones para fomentar un mayor acceso a los mercados

Para que los mercados generen todos los beneficios potenciales a los consumidores y los productores es preciso que no existan barreras de entrada en los mismos, ni para oferentes, ni para demandantes. Sin embargo, en México aún existen sectores de actividad económica, varios de ellos estratégicos y con incidencia en los precios y costos de toda la economía, en los que existen barreras explícitas o implícitas para participar como oferente.

La experiencia internacional e histórica nos enseña que a mayor competencia hay un mayor crecimiento económico, por ello deben combatirse todas las prácticas que inhiban la misma. Además, la experiencia también indica que a mayor competencia se genera una distribución del ingreso más progresiva, que beneficia a la población de menores recursos. Crecimiento con competencia es, además, la única forma en que los incrementos en productividad realmente se traducen en aumentos en los salarios reales y en mejoras del poder adquisitivo de todas las familias.

Garantizar competencia plena en los mercados

Es imprescindible fortalecer a la Comisión Federal de Competencia (CFC), con el objeto de que su labor tenga una mayor incidencia en la actividad económica. La mayor debilidad que muestra la política de competencia de la CFC es el bajo poder disuasivo y de corrección que hoy tienen sus sanciones de acuerdo con la legislación vigente.

Existen al menos tres iniciativas de reforma de diferentes partidos, pendientes en el Congreso, que de una u otra forma pretenden corregir esta debilidad. Deben aprovecharse estos precedentes para impulsar una mejora sustancial de la ley, que ponga a disposición de la CFC un conjunto de sanciones a favor de la competencia equiparables a los estándares internacionales.

También se deben ampliar las opciones de discusión y resolución no litigiosa al alcance de la CFC y de los actores económicos en controversias sobre prácticas anticompetitivas.

Ampliar y diversificar mercados de comercio internacional

Uno de los grandes riesgos derivados del actual episodio recesivo en el mundo es el resurgimiento de políticas comerciales proteccionistas como estrategia errónea para proteger empleos y empresas nacionales.

Se trata de una estrategia notoriamente equivocada, ya que consigue lo contrario de lo que dice pretender y agrava la caída de los volúmenes de comercio mundial, de suyo severa durante esta crisis, afectando de forma desproporcionada a los sectores realmente más productivos y competitivos de cada economía. Asimismo, si bien genera un empobrecimiento de manera generalizada para todos los países, afecta especialmente a los países y a las personas más pobres que carecen de alternativas ante el estrechamiento de los mercados, la limitación de la competencia y la falta de bienes internacionales a los que antes tenían acceso.

Por tanto, un componente crucial de la estrategia de crecimiento del Gobierno Federal para 2010-2012 es el combate al proteccionismo comercial en todos los frentes, llevando a la adopción de una decidida política de apertura comercial y erradicación de las barreras al comercio exterior.

Específicamente, deben tomarse, o intensificarse en aquellos casos en que ya se han iniciado, las siguientes acciones:

• Disminuir tasas y clasificaciones arancelarias, con objeto de avanzar hacia el ideal de contar con una estructura de "aranceles bajos y parejos", que ha mostrado ser la más eficiente para generar crecimiento.

• Intensificar la integración comercial con América del Sur, incluyendo la posibilidad de un Tratado de Libre Comercio con Brasil, que es la economía más poderosa de la región. Al respecto, ya se estableció una comisión binacional que promoverá una mayor integración comercial entre México y Brasil.

• Buscar una mayor integración con el mercado de Norteamérica, más allá de la industria manufacturera, por ejemplo en el desarrollo del mercado de bonos relacionados a la reducción de emisiones de bióxido de carbono, o "bonos de carbón".

Parte sustantiva de esta mayor integración es la armonización de normas comerciales en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, lo que facilitará el comercio trilateral.

Debe, además, seguirse la decisión estratégica de intensificar la penetración de productos y empresas mexicanas en el mercado asiático, región con la que se tiene un déficit significativo y que es, y seguirá siendo en los próximos años, la de mayor potencial de crecimiento en el mundo. Además de permitir un crecimiento más acelerado de las exportaciones, la estrategia contribuirá a reducir la elevada sensibilidad que se tiene respecto del ciclo económico estadounidense.

V.2.2.4  Acciones sectoriales complementarias

Existen algunos sectores que son decisivos para la generación de empleos y el abatimiento de la pobreza. Ante el nuevo entorno económico es preciso darles más oportunidades de crecimiento, ampliar sus mercados e incrementar su productividad. Sus características geográficas permitirían además aliviar la condición de elevada desigualdad regional existente en México. Las reformas que se proponen en esta sección apuntan a generar las condiciones institucionales, financieras, laborales y comerciales que potencien el crecimiento de dichos sectores y promuevan un mejor nivel de vida para la población de menores ingresos.

Sector Rural

El sector rural en nuestro país concentra el mayor número de personas en condiciones de pobreza extrema y representa una proporción significativa de la actividad económica en las regiones con menores niveles de desarrollo. Por otra parte, se trata de un sector especialmente afectado, durante este episodio de turbulencias en los mercados y contracción de la demanda globales, por los abruptos movimientos de precios de las materias primas; es un sector, además, insuficientemente capitalizado y con escasas oportunidades de acceder al financiamiento de la banca comercial para sus actividades productivas.

De ahí que el sector merezca una atención destacada en tres vertientes con objeto de promover la capitalización y la productividad del mismo:

1. Asignación de recursos presupuestarios

2. Acciones administrativas y legales

3. Financiamiento directo e inducido por la banca de desarrollo

I. Asignación de recursos presupuestarios

Se trabajará coordinadamente con el Poder Legislativo para que el presupuesto destinado a actividades agropecuarias se utilice de manera más eficiente. Para ello, se pondrá particular atención en los siguientes elementos:

1. Facilitar a los productores la administración de riesgos, y la protección contra fluctuaciones de precios, sin distorsionar la reasignación de insumos en respuesta a modificaciones seculares en los precios. Al dar mayor certidumbre a los productores se privilegia la inversión de los mismos para el mejoramiento de sus tierras y sus procesos. Para ello se desarrollarán, con la banca de desarrollo, esquemas de coberturas de precios de insumos y bienes finales que den certidumbre a los productores, en los que el gobierno comparta el costo de la prima de cobertura y facilite la operación a través de especialistas en la actividad2.

2. Propiciar la capitalización del campo. En particular, deberán canalizarse mayores recursos para fomentar la inversión en riego, con lo que se incrementa la productividad y disminuye el desperdicio de agua. Además, se promueve un uso más racional de la energía.

3. Promover un uso más racional de la energía. En el mismo sentido, se deberán reenfocar diversos subsidios que actualmente se canalizan al consumo de energía para absorber parte del costo de inversión en tecnologías ahorradoras que incrementen la productividad y disminuyan el uso de energía.

4. Promover la infraestructura que facilite la comercialización de los productos. Concretamente, se propondrá complementar la inversión de los productores en infraestructura que incremente el valor agregado de las cadenas productivas, como en almacenamiento y redes de frío. Parte de la inversión que corresponda a los productores contará con alternativas de financiamiento de la banca de desarrollo.

5. Incrementar el porcentaje de los recursos de subsidio para bienes públicos tales como sanidad e inocuidad, capacitación en la reconversión de tierras de cultivos de cereales a frutas y hortalizas, así como para la certificación de calidad de la producción agropecuaria nacional.

6. Lograr una complementariedad más efectiva entre las políticas sociales y las de apoyo a los productores agrícolas de menor tamaño. Es necesario emplear los recursos de forma más racional para minimizar distorsiones y asegurar que efectivamente lleguen a los productores de menor tamaño, para lo cual será importante una revisión integral de los esquemas de apoyo social y aquellos específicos al sector.

II. Acciones administrativas y legales

Deberán establecerse mecanismos que faciliten y promuevan el agrupamiento de diversas tierras en unidades productivas de escala apropiada para alcanzar una mayor productividad, tanto en términos de su instrumentación jurídica como contando con financiamiento para realizarla.

Asimismo, Sagarpa coordinará con SCT y Conagua la canalización de recursos para caminos rurales y riego a aquellos lugares en donde el valor de la producción pueda tener un mayor impacto.

III. Financiamiento directo e inducido por la banca de desarrollo

Aun en medio de las condiciones de fuerte restricción presupuestal prevalecientes, el sector rural requiere de un mayor apoyo de la banca de desarrollo especializada en el agro. Por eso se propondrán las reformas precisas para promover mayor coordinación entre FIRA y Financiera Rural.

Las sinergias resultantes de estas modificaciones redundarán en una mayor capacidad de crédito para impulsar la productividad agropecuaria. Ello también llevará a un fortalecimiento que permita llevar a cabo con mejores resultados las otras acciones mencionadas, como el desarrollo de mejores mecanismos para el manejo de riesgo y de fluctuaciones en precios de los productos agropecuarios, y el financiamiento para mejorar los activos productivos del sector así como las cadenas de comercialización.

Una mayor productividad en el agro es requisito indispensable para mejorar los ingresos y las condiciones de vida en el campo mexicano. A su vez, estas acciones en el sector rural incidirán en una reducción de los costos de insumos clave para el conjunto de la economía.

Turismo

En una estrategia integral para incrementar las tasas de crecimiento del país por la vía de la productividad y de la competitividad, el sector turístico debe ocupar un lugar destacado, dado el elevado potencial de crecimiento del sector, sus altos índices de productividad, su papel en la generación de divisas y en el impulso a la inversión en infraestructura, así como el fuerte influjo que las actividades turísticas tienen sobre el desarrollo regional, creando oportunidades de empleos mejor remunerados y atrayendo, en un proceso virtuoso, nuevas inversiones en las más diversas ramas de la economía.

De ahí que sea preciso impulsar el aprovechamiento cabal de todos los beneficios que generó la nueva Ley General de Turismo, promulgada en junio pasado, y que otorga al gobierno mayores facultades para facilitar la inversión turística y el desarrollo regional armónico, al tiempo que proporciona una mayor certidumbre jurídica a los inversionistas.

Al haber creado un marco jurídico más claro y moderno para normar la concurrencia y coordinación de los tres niveles de gobierno y de las diferentes dependencias federales en materia turística, la nueva ley es la plataforma ideal para que se acelere el desarrollo del sector a través de la diversificación de sus mercados, productos y destinos.

En materia de financiamiento para el sector, será crucial aprovechar la ampliación del mandato de Banobras y establecer estrategias en el Fondo Nacional de Infraestructura para incrementar la inversión en el sector turismo.

Asimismo, la figura de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, plasmada en la ley, debe estimular un creciente interés en las entidades federativas y en los municipios, en coordinación con los inversionistas del sector, por obtener para nuevos destinos la declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, con todos los beneficios que de ello se derivan.

Vivienda

En la última década el desarrollo y construcción de vivienda en México se ha revelado como un formidable generador de empleos y de crecimiento económico. Sin embargo, después de un despegue acelerado y sostenido la construcción de vivienda en México ha resentido los efectos de la crisis, especialmente en lo que hace a la disponibilidad de financiamiento.

De ahí la necesidad de fortalecer el sector de forma que retome su dinamismo, lo cual será particularmente relevante para alentar la demanda interna dada la expectativa de una recuperación gradual en la economía global. Por tanto, se seguirán acciones en las siguientes vertientes:

• La mayor capitalización que resultará de las reformas a la banca de desarrollo incrementará significativamente la capacidad de la Sociedad Hipotecaria Federal para financiar a la industria de desarrollo y construcción de vivienda.

• Se reforzará el marco de financiamiento a la vivienda.

• Se buscará potenciar aún más el programa de Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) mediante financiamiento de la banca de desarrollo.

• Se insistirá en la reforma al Infonavit, cuyo objeto es dar mayor rendimiento y flexibilidad a los recursos provenientes de las aportaciones patronales para vivienda.

Muchas de las acciones descritas anteriormente y que conforman la Agenda de Reactivación Económica requieren de cambios legislativos. Otras tantas, sin embargo, sólo precisan de acciones administrativas en el ámbito del Poder Ejecutivo y, desde luego, de una mayor coordinación. El Gobierno Federal establecerá la secuencia de prioridades de las reformas y acciones descritas siguiendo el criterio de realizar primero aquellas que tengan el mayor impacto en el crecimiento económico, en la generación de empleos y en la disminución de la pobreza.

Asimismo, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Gobernación y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se mantendrá en estrecho contacto con el Poder Legislativo para procurar el avance rápido y constante de esta agenda para el crecimiento. Finalmente, se mantendrá también un estrecho contacto con todos los sectores productivos y las organizaciones laborales y campesinas para que se atiendan todas las inquietudes que se presenten y se pueda proceder a resolverlas con un altísimo sentido de urgencia.

V.3. Resultados de las acciones en materia de crecimiento y fiscales 2010-2015

V.3.1 Crecimiento económico y generación de empleos

En el Plan Nacional de Desarrollo se estableció como meta para 2012 alcanzar un crecimiento de 5 por ciento anual y la generación de cuando menos 800 mil empleos al año, ambos de forma sostenida. Sin embargo, el cambio en el entorno externo dificultará alcanzar dichas metas, y ha complicado la consecución de muchas de las metas específicas que se propusieron a nivel sectorial.

Debido a ello, se estima que en un escenario inercial se alcanzaría un crecimiento de 4.2 por ciento en 2012, incorporando un efecto sobre el crecimiento de 1 por ciento en respuesta a las reformas que se han llevado a cabo. Ello se compara con un efecto de 2 por ciento presentado en el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo 2007-2012 (Pronafide).

Lo anterior hace evidente que, con el propósito de alcanzar el Desarrollo Humano Sustentable de los mexicanos, objetivo rector de la presente administración establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, es necesario implementar un conjunto de reformas estructurales adicionales encaminadas a impulsar la competitividad del país, a fin de promover un mayor crecimiento económico.

Se prevé que con la estrategia descrita, y la gradual recuperación de la economía global, se podrán alcanzar las metas de crecimiento y generación de empleos anuales propuestas para el final de la administración. La consecución de la agenda descrita permitiría compensar casi la totalidad del rezago, llevando a un aumento adicional en la tasa de crecimiento de 1.5 a 2.0 por ciento en 2012, permitiendo alcanzar un crecimiento cercano a 6 por ciento, y una generación de 800 mil empleos al año.

La estimación del crecimiento adicional asociado a la Agenda de Reactivación se derivó de evaluar cual podría ser el efecto directo sobre el crecimiento de cada sector de las reformas propuestas, así como cual sería el efecto de menores costos de los insumos sobre el dinamismo de la economía en su conjunto. Para ello, se siguió el mismo procedimiento de estimación que se empleo en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Pronafide de primero evaluar el efecto de las diferentes acciones sobre un conjunto de indicadores cuyo efecto sobre el crecimiento ha sido calculado en estudios académicos.

Además del efecto directo que tendrán las medidas aquí propuestas, la estrategia integral de crecimiento que se propone tendrá un efecto indirecto sustancial a través de mejores expectativas sobre el crecimiento futuro del país así como por la mayor certidumbre sobre cuál es el rumbo hacia delante.

Las mejores perspectivas y el conocimiento de una estrategia definida llevarán a un mayor dinamismo de la inversión del sector privado en todos los sectores económicos, generándose un círculo virtuoso de mayor crecimiento y mejores perspectivas.

V.3.2 Finanzas Públicas

La vertiente fiscal de la estrategia de política económica propuesta permitirá enfrentar la drástica caída de recursos que enfrenta el Gobierno Federal, manteniendo la solvencia de las finanzas públicas y estimulando al máximo la recuperación económica y el crecimiento, la creación de empleos y el abatimiento de la pobreza.

La reforma fiscal que se propone tiene como objetivo fundamental establecer un sistema de finanzas públicas más sólido al estar sustentado en mayor medida en ingresos no petroleros, un sistema solvente al contener el crecimiento de la deuda pública, y un sistema donde el gasto público sea más eficiente, racional y esté orientado al desarrollo social, la seguridad pública y la inversión en infraestructura. De aprobarse la reforma propuesta, en 2010 ya podrán tenerse resultados que apunten hacia dicho objetivo:

1. Se estará dando el impulso fiscal que necesita la economía para avanzar hacia el crecimiento;

2. Se reforzarán las base que garanticen la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo;

3. Se aumentará la proporción, dentro del total, de los ingresos de carácter permanente;

4. Se mejorará la recaudación en una ofensiva contra el sector informal de la economía y reforzar las acciones de combate a la evasión y elusión fiscales, y

5. Quedará establecida la agenda integral de racionalización del gasto público. Balance Público

El Programa Económico que propone el Ejecutivo Federal para 2010 se conformó tomando en cuenta que la crisis económica que afecta al país es una de las circunstancias que contempla el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para proponer un déficit presupuestario en la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Dentro de las circunstancias de excepción, el artículo 11 del Reglamento de la LFPRH señala la previsión de una caída en los ingresos tributarios no petroleros mayor a 2.5 por ciento real del monto aprobado en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal inmediato anterior a causa de que la previsión del PIB para el año que se presupuesta lo ubique por debajo de su nivel potencial estimado.

En uso de la flexibilidad prevista por la LFPRH, y en congruencia con la disminución cíclica en los ingresos tributarios que se anticipa como resultado de un nivel de producción por debajo de su potencial, se observará déficit presupuestario de 60 y 40 mil millones de pesos en 2010 y 2011, sin considerar la inversión de Pemex, y se regresará al equilibrio presupuestario a partir de 2012. De esta manera, el déficit propuesto es moderado y temporal, de forma que no provoca un crecimiento insostenible en la deuda pública.

Como se ha mencionado, el déficit público temporal se complementará con el uso de ingresos no recurrentes los cuales pueden emplearse para hacer frente a caídas temporales en los ingresos y no para incrementar de forma permanente el gasto. Dentro de estos recursos se encuentran los provenientes de los fondos de estabilización. El ahorro realizado a través de éstos permitió minimizar el ajuste de gasto que se aplicó durante 2009, y contribuirá a cubrir el faltante en ingresos no petroleros debido al ciclo económico en 2010. Sin embargo, la reducción observada de los ingresos no petroleros en 2009 y la anticipada en 2011 y 2012 que se describió anteriormente pone en evidencia la necesidad de contar con mayores recursos en los fondos para hacer frente a perturbaciones como las observadas. De ahí que se proponga que en 2010 no se apliquen los límites de la reserva de los fondos de estabilización que señala la LFPRH.

Ingresos presupuestarios

Las medidas propuestas permitirán incrementar las fuentes permanentes de forma significativa con respecto a lo que se anticipa para 2009. Junto con la recuperación económica, ello contribuirá a una recuperación paulatina en los ingresos públicos totales, aún cuando los ingresos de origen petrolero serán permanentemente menores como porcentaje del producto a los que originalmente se anticipaban para 2009. En la composición de los ingresos del sector público, la proporción de los ingresos no petroleros del total de los ingresos públicos se modificaría de 63.6 por ciento en lo aprobado para 2009 a 68.7 por ciento de lo propuesto para 2010, y a 68.8 por ciento de lo esperado para 2015, como resultado de la sustitución gradual de los ingresos petroleros por otras fuentes de ingresos de carácter permanente.

La proyección de los ingresos petroleros en el escenario con reforma indica una disminución de 1.7 puntos porcentuales del producto en 2015 con respecto al monto aprobado para 2009. Ello debido tanto al menor nivel de plataforma de producción de crudo durante el periodo 2010-2015 como a un menor nivel del precio internacional de petróleo. Sin embargo, cabe destacar que en la medida en que se estabilice la plataforma de producción de crudo como se proyecta, se observará una ligera recuperación en los ingresos petroleros a raíz del incremento gradual en los precios internacionales consistente con la reactivación de la economía global prevista. Ello deja claro la importancia de una implementación expedita y efectiva de la Reforma Energética que permita estabilizar, y eventualmente incrementar, la producción del hidrocarburo.

En lo que hace a los ingresos no petroleros, tanto la reforma propuesta como la recuperación económica tendrán como resultado que para 2015 se observe un aumento en los ingresos tributarios de 2.3 puntos porcentuales del PIB con respecto al cierre previsto para 2009. Cabe destacar que el 60 por ciento de este incremento se generará en los impuestos que se aplican a la renta (ISR, IETU e IDE). Por su parte, si bien se anticipa emplear ingresos no recurrentes durante 2010 y 2011 con objeto de hacer frente a la caída en los ingresos no petroleros provocada por el ciclo económico, a partir de 2010 muestran una caída pronunciada que se explica por la extraordinaria disposición de ingresos excedentes que se tuvo en 2009 gracias a los recursos de los fondos de estabilización, de las coberturas petroleras y del remanente de operación del Banco de México.

Gasto neto presupuestario

La reforma propuesta, como ya se expuso, busca que el gasto programable sin inversión de Pemex en 2010 se reduzca en 74.2 Mmp2010 respecto al monto aprobado para 2009 y que para los siguientes años se mantenga este nivel como porcentaje del PIB, todo esto sin considerar la inversión de Pemex.

El nivel de gasto programable propuesto para 2010 sin inversión de PEMEX incorpora ajustes importantes tanto en el monto de erogaciones como de su composición. En cuanto al monto, implica un nivel de gasto menor en 3.4 por ciento con respecto a lo aprobado para 2009.  En su composición, el paquete económico propuesto contiene importantes medidas de contención de gasto, principalmente corriente y de operación, con objeto de hacer frente al incremento esperado en obligaciones de pago ineludibles.

Entre estos gastos se encuentran los siguientes:

• Pensiones. En 2009, el pago de pensiones del IMSS y del ISSSTE será mayor al monto asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación y ha tenido que cubrirse vía ingresos no recurrentes. Para 2010, el Presupuesto regulariza este faltante de origen en el pago de pensiones e incorpora el crecimiento natural de las mismas, lo que hace que el crecimiento de este concepto sea muy significativo.

• Servicios Personales. El PPEF 2010 incluye el efecto regularizable de las plazas creadas en la Administración Pública Federal, así como los incrementos salariales concedidos a los trabajadores del Estado.

• Programas de subsidios con padrón. En 2010 se continuará brindando servicio a las personas y/o familias afiliadas durante 2009 a diversos programas sociales; esto implica la necesidad de incorporar en el PPEF 2010 los recursos necesarios para atenderlos. Entre estos programas destaca el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el Seguro Popular, el Programa 70 y más y el de Estancias Infantiles.

• Costos de operación de entidades públicas. El Proyecto de Presupuesto 2010 incluye el faltante que se tiene de origen en el PEF 2009 en materia del combustible requerido para generar energía eléctrica. Esto representa una presión importante de gasto.

Para lograr incorporar estas presiones ineludibles en el techo de gasto previsto para 2010, de por sí menor al aprobado para 2009 resulta necesario reducir aún más el gasto administrativo, de operación y de servicios personales, a través de un esfuerzo sin precedentes que se ha impuesto el Ejecutivo Federal con un programa de austeridad a partir de 2009 que busca adelgazar y hacer más eficiente la estructura gubernamental bajo el principio de no sólo hacer más con menos, sino de hacerlo mejor:

• Se propone desaparecer tres secretarías de Estado, cuyas funciones sustantivas serán absorbidas dentro del propio aparato gubernamental internalizando los ahorros resultantes de la eliminación de las áreas administrativas.

• Se reduce en 5% el gasto de las estructuras de altos mandos de la Administración Pública Federal, en los niveles de Subsecretario, Jefe de Unidad, Director General y Director General Adjunto u homólogos en Dependencias, Órganos Desconcentrados y Entidades Paraestatales.

• Se reduce en 5% el gasto de las estructuras administrativas del Gobierno Federal, incluyendo Oficialías mayores y áreas administrativas homólogas en Secretarías, Órganos Desconcentrados y Entidades Paraestatales.

• Se reduce en 10% el gasto correspondiente a Embajadas y Representaciones de México en el exterior.

• Se reduce en 10% el gasto en Delegaciones (y Oficinas de Representación) de las Secretarías y Órganos Desconcentrados en las Entidades Federativas.

• Adicionalmente, se profundizarán las medidas iniciadas en 2009 para reducir el gasto administrativo y de operación del Gobierno Federal.

Para 2010 el monto estimado de ingresos presupuestarios y la meta de déficit propuesta para 2010, implican que el gasto neto total pagado se ubique en 3,146.4 Mmp10. Al excluir la inversión de PEMEX y el aumento en las aportaciones asociadas a las medidas fiscales propuestas, el gasto neto total pagado se ubicaría en 2,867.8 nivel inferior en 58.5 Mmp10 con respecto al monto aprobado en el PEF2009.

En consecuencia, el techo de gasto programable devengado total para 2010 se ubica en 2,397.9 Mmp2010. Si se realiza el ajuste por el incremento en aportaciones debido a la reforma y por la inversión de PEMEX, el techo de gasto programable devengado sería de 2,119.3 Mmp2010, nivel inferior en 74.2 Mmp2010 (3.4 por ciento real) respecto al aprobado para 2009. No obstante, éste es mayor en 140.7 Mmp2010 a lo aprobado para el ejercicio fiscal de 2008, sin considerar la inversión de PEMEX.

Se estima que para 2010 el gasto federalizado, el cual se incrementa de forma automática con la recaudación federal participable, se ubicará en 920.1 Mmp2010. Si bien éste será prácticamente igual al aprobado para 2009 (mayor en 0.3 por ciento), será 137.0 Mmp (1 7.5 por ciento) mayor a lo programado en 2006.

La política de gasto público que se propone para el ejercicio fiscal 2010 mantiene como su principal objetivo el que las mexicanas y los mexicanos puedan vivir mejor, al promover el Desarrollo Humano Sustentable tal y como lo establecen el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, y los programas sectoriales y especiales correspondientes. El objetivo en materia de gasto en 2010 es hacer más con menos y hacerlo mejor. Es romper la inercia del gasto priorizando lo que mayor incidencia tiene en el crecimiento económico y el combate a la pobreza y con ello, recuperar la senda del desarrollo humano sustentable. Es concentrar la fuerza y los recursos del Estado en un esfuerzo concertado para que todos los mexicanos puedan Vivir Mejor. No obstante el menor nivel del Presupuesto de Egresos en comparación con el año anterior y su orientación primordial hacia el combate a la pobreza, el PEF 2010 incluye también en forma integral las acciones necesarias para detonar la reactivación de la economía y reforzar la lucha contra la inseguridad. El PEF 2010 es un presupuesto balanceado, responsable y afín al requerimiento de hacer más con menos y hacerlo mejor. Las principales líneas de acción en materia de gasto son:

Impulsar un mayor desarrollo social y proteger a los que menos tienen.

• Reactivar la economía y retomar la senda del crecimiento dinámico.

• Preservar la seguridad y continuar la lucha frontal contra el crimen.

• Dar continuidad a otros temas prioritarios de la política de gasto público:

-  Afianzar los recursos para un gasto público proambiental (presupuesto verde) que fortalezca la sustentabilidad en el uso, aprovechamiento y administración de los recursos naturales.

- Consolidar el enfoque de género en el ejercicio de los recursos presupuestarios de la Administración Pública Federal a través de programas y proyectos que incorporen de manera directa dicha perspectiva.

- Mejorar la calidad del gasto público a través del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como uno de los principales componentes del Presupuesto Basado en Resultados (PBR).

- Ejercer el gasto público con austeridad y eficiencia con el objetivo de optimizar al máximo los recursos públicos disponibles y lograr altos impactos en los ámbitos de su aplicación.

En términos de la clasificación económica del gasto programable, las previsiones de gasto se agrupan en función de su naturaleza económica y objeto, esto es, en gasto corriente y gasto de capital. Para el ejercicio fiscal 2010, el gasto corriente representará el 77.6 por ciento del gasto programable, mientras que el restante 22.4 por ciento corresponderá a gasto de capital. Con relación a lo aprobado para 2009, en 2010 al interior del gasto corriente destaca el incremento real en el pago de pensiones yjubilaciones, así como de los subsidios de 16.1 y 4.1 por ciento, respectivamente, en tanto que el gasto de operación muestra una reducción real de 2.1 por ciento; mientras que en el gasto de capital prácticamente se mantiene el nivel real de la inversión física.

En términos de su clasificación administrativa, las previsiones de gasto se agrupan conforme a los ejecutores de gasto, en términos de ramos y entidades públicas.

El gasto propuesto para los Ramos Autónomos para 2010 asciende a 60.5 Mmp2010, monto superior en 4.9 por ciento real al cierre aprobado en 2009.

Para 2010, el Proyecto de Presupuesto contempla 767.7 Mmp2010 para los Ramos Administrativos, lo que significará una caída real de 7.6 por ciento en términos reales a lo aprobado para 2009. En su distribución, las secretarías de Desarrollo Social y Relaciones Exteriores tendrán un mayor presupuesto al aprobado para 2009, en 17.9 y 8.7 por ciento, respectivamente.

El gasto programable que se propone para que ejerzan las entidades de control presupuestario directo el próximo año es de 1,067.6 Mmp2010, lo que significa un crecimiento real de 5.1 por ciento respecto a lo aprobado para 2009, lo que pone de manifiesto la necesidad de dar suficiencia a los requerimientos presupuestarios de dichas entidades para que operen adecuadamente.

La clasificación funcional del gasto permite analizar su distribución en términos de las actividades que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal con base en las atribuciones y competencias establecidas en el marco legal.

El presupuesto previsto para las funciones de desarrollo social en 2010 es de 1,370.4 Mmp2010, que se compara favorablemente con lo aprobado en 2009 al mostrar un crecimiento real de 2.5 por ciento.

El Proyecto de PEF 2010 considera una asignación para las funciones de gobierno de 149.7 Mmp2010, lo que representa una reducción real de 7.2 por ciento respecto a lo aprobado en 2009, en tanto que el gasto solicitado por los poderes y órganos autónomos muestra un incremento real de 5.0 por ciento al ubicarse en 59.4 Mmp2010.

Para los ejercicios presupuestarios subsecuentes, el gasto programable pagado del sector público registraría un incremento de 0.1 puntos porcentuales del PIB de 2010 a 2015, al pasar de 18.5 a 18.6 por ciento del producto. Una vez descontando el incremento en las aportaciones a las Entidades Federativas, el nivel de gasto programable se ubicaría en un nivel constante de 18.6 por ciento del PIB durante el periodo. Se estima que el gasto no programable represente el 5.5 por ciento del PIB en 2015, lo que implica un decremento de 0.5 puntos porcentuales del PIB respecto a 2010. Ello debido a que se estima que las participaciones se mantengan en promedio constantes en 3.6 por ciento del PIB, al tiempo que se estima que el costo financiero disminuya en 0.6 puntos porcentuales de 2010 a 2015, al pasar de 2.4 a 1.8 por ciento del PIB. Asimismo, la proyección supone que las Adefas se mantengan constantes en 0.2 por ciento del PIB en el periodo 2010-2015, nivel similar a su promedio histórico.

La evolución de los componentes programable y no programable del gasto implican que el gasto neto pagado disminuya en 0.5 puntos porcentuales de 2010 a 2015, al pasar de 24.6 a 24.1 por ciento del PIB.

En la composición del gasto programable, a continuación se presentan los aspectos relevantes del comportamiento previsto de sus principales componentes considerando la clasificación económica del gasto:

• En servicios personales la proyección del periodo 2011-2015 supone que el gasto del Gobierno Federal crecerá a una tasa anual de 1.0 por ciento real, así como un sesgo a favor de los trabajadores que prestan servicios que benefician directamente a la población. De esta forma la proyección conlleva un esfuerzo importante de contención del gasto en personal burocrático. Para las empresas paraestatales, se supone un crecimiento real anual de 2.0 por ciento. De esta manera, el gasto en servicios personales disminuiría de 6.5 a 5.6 por ciento del PIB de 2010 a 2015.

• Los supuestos para la proyección del gasto en pensiones son los siguientes:

- PEMEX, CFE y LFC: con base en el comportamiento anual promedio del número de pensionados durante 2001 -2008.

- IMSS: se supone que el componente del Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) aumenta a tasa real de 10.1 por ciento y las pensiones en curso de pago aumentan 8.0 por ciento real anual durante 2010-2015.

- ISSSTE: se aplica un crecimiento real de 15.1 por ciento anual, derivado de la trayectoria inercial tomada del estudio actuarial presentado por el ISSSTE. Este estudio supone un crecimiento real del salario base de cotización de 1.5 por ciento, así como un crecimiento de pensionados de 10.0 por ciento por año.  Es importante señalar que los costos asociados a la transición serán financiados con la emisión de bonos, por lo que éstos no impactarían en la evolución del gasto en pensiones presentada en esta sección.

Estos supuestos implican un incremento en el gasto en pensiones de 2.4 a 3.0 por ciento del PIB de 2010 a 2015.

• En 2010 los subsidios se ajustan al alza por el incremento propuesto para el programa Oportunidades y el Seguro Popular. A partir de 2011 el programa Oportunidades crece al ritmo esperado de la población proyectado por CONAPO para el periodo 2011-2015, un promedio de 0.9 por ciento anual. Para el Seguro Popular entre 2011-2015 se sigue la trayectoria establecida en la Ley General de Salud, así como las mayores erogaciones asociadas al programa para las Nuevas Generaciones. Finalmente, las erogaciones para el resto de los programas permite mantener constante este rubro como proporción del PIB en promedio para 2011- 2015 en 2.3 por ciento del PIB.

• El gasto de inversión de Pemex se mantiene constante como proporción del PIB en 2.1 por ciento, lo que implica un crecimiento real de 4.2 por ciento cada año. Para el resto de la inversión física presupuestaria se supone que entre 2011 y 2015 podrá aumentar en 6.4 por ciento real cada año, lo que permitirá que se ubique en 4.5 por ciento del PIB en promedio, nivel similar al que se alcanzó en 2009. Así, el gasto en capital se incrementaría 0.6 puntos del PIB de 2010 a 2015, alcanzando un nivel de 4.7 por ciento del PIB en el último año.

• Por su parte, la inversión impulsada por el sector público que incluye la inversión presupuestaria más la realizada por terceros a través de proyectos PIDIREGAS, se prevé pase de 4.5 por ciento del PIB en 2010 a niveles de 5.2 por ciento en 2015.

• El rubro de otros gastos de operación y transferencias a entidades paraestatales de control presupuestario indirecto, se reduce en 0.3 por ciento del PIB entre 2010 y 2015, en su composición se supone lo siguiente:

- La trayectoria del gasto en Materiales y suministros considera dos factores: el incremento en el costo de los combustibles por el aumento en el precio de referencia de la mezcla de petróleo mexicano y la reducción de compras directas de combustibles de CFE a PEMEX derivada de una reducción de oferta por parte de CFE como consecuencia de una mayor generación por parte de productores externos de energía (reducción de 2.2 por ciento al año). Las adquisiciones de combustibles de estos últimos se reflejan en los cargos variables de PIDIREGAS. El resto del gasto en materiales y suministros se supone se mantendrá constante en términos reales.

- Para los cargos fijos de PIDIREGAS se emplea el crecimiento promedio anual que se observa en el Tomo X del Proyecto de PEF2010 y los proyectos que se concluirán a partir de 2011.

- Los servicios generales y otros gastos se mantienen constantes en términos reales.

Requerimientos Financieros del Sector Público

El cálculo de los RFSP para 2010 se adecuará para contabilizar la ganancia o pérdida esperada por intermediación financiera medida como el incremento o disminución del capital contable en el año, en lugar del otorgamiento neto de crédito. Ello con fin de reconocer que el otorgamiento de crédito de la banca está respaldado en su mayoría por activos financieros recuperables.

Los RFSP en 2010 se ubicarán en 3.1 por ciento del PIB, cifra superior en 0.4 puntos porcentuales del producto al monto previsto para 2009 , debido principalmente al déficit tradicional previsto para el año. Para los siguientes años se prevé que los RFSP se reducirán gradualmente hasta alcanzar 2.4 por ciento del PIB en 2015.

Para la banca de desarrollo y fondos de fomento se prevé una ganancia por intermediación financiera de 4.6 mil millones de pesos en 2010, la cual ya reconoce la constitución de reservas preventivas por riesgos crediticios para las entidades que son reguladas y supervisadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Asimismo, entre 2011 y 2015 no se prevén pérdidas o ganancias por intermediación financiera para el conjunto de las instituciones de fomento en términos reales. Por su parte, el déficit por intermediación financiera entre 2010 y 2015 se podrá ubicar en 0.4 por ciento del PIB en promedio. De esta forma las instituciones financieras de fomento, contarán con recursos para potenciar la inversión en áreas estratégicas para el desarrollo nacional, para la infraestructura en servicios públicos locales; así como para atender a grupos de la población que no tienen acceso al sistema financiero y para el fomento de las actividades productivas.

La inversión financiada (Pidiregas) entre 2010 y 2015 se ubicará en un nivel similar al de 2009, monto que permitirá complementar los recursos para inversión de la CFE con el fin de garantizar el abasto de energía. Así, el monto para la ejecución de obras nuevas, menos la amortización de proyectos en el Presupuesto de CFE, se prevé en 0.1 por ciento del PIB cada año.

Tal y como se ha determinado en años anteriores, entre 2010 y 2015 los requerimientos financieros del IPAB corresponden al componente inflacionario de la deuda y en el caso del programa de apoyo a deudores se prevé que el monto de los apoyos fiscales sea igual al cambio en sus obligaciones financieras, por lo que estos últimos no incurrirán en mayores necesidades de financiamiento.

Por último, las adecuaciones a registros, si bien en 2009 y 2010 se prevén en 0.4 y 0.3 por ciento del PIB por los ajustes a la deuda indizada a la inflación, se estima que este reglón disminuya a niveles de 0.2 por ciento entre 2011 y 2015.

De esta forma, se estima que para el cierre de 2010 el saldo histórico de los RFSP se ubique en 37.9 por ciento del PIB y que en 2015 llegue a disminuir en 3.0 puntos porcentuales del PIB.

VI. CONCLUSIONES

El Gobierno de la República sostiene, frente a un entorno económico adverso e inusitadamente complejo, el mismo objetivo rector que se trazó desde el inicio de esta administración: propiciar el desarrollo humano sustentable de todos los mexicanos. Para ello, debemos llevar acciones decididas en todos los ámbitos de las políticas públicas, profundizando el combate a la pobreza, asegurando una educación de calidad, fomentando el acceso universal a los servicios de salud, continuando con el combate formal al crimen organizado y generando las condiciones propicias que resulten en un crecimiento económico acelerado y en la generación de empleos para todos los mexicanos.

El reto es más grande que nunca, ya que nos enfrentamos a la peor crisis financiera internacional de los últimos setenta años, la cual ha afectado profundamente tanto a la actividad económica como a las finanzas públicas.

Como respuesta a esta situación, la presente administración ha propuesto una estrategia integral que se compone de dos grandes líneas de acción, complementarias e indispensables. Por una parte, una reforma integral de las finanzas públicas que atienda lo mismo a la necesidad de generar nuevos ingresos no petroleros, que al imperativo de reducir y hacer más eficiente, con verdadero escrúpulo, el gasto gubernamental. Por la otra, una ambiciosa agenda de reformas en la estructura de nuestra actividad económica que derriben, de una vez por todas, los obstáculos que nos impiden crecer de manera permanente al ritmo que demandan las necesidades de millones de mexicanos.

En vísperas del inicio de nuestro tercer siglo como Nación independiente, nuestra principal obligación es, a partir de las bases de un pasado que nos une entrañablemente como mexicanos, empezar a construir hoy un México nuevo, a la altura de los anhelos de quienes nos precedieron pero sobre todo alentado por la obligación que tenemos con los mexicanos del futuro.

No hay mejor forma de festejar dos siglos de vida independiente que sentando de una vez por todas las bases para que México crezca aceleradamente y de forma sostenida, con equidad, conjusticia y con una fundada esperanza en un futuro mejor.

ANEXO A. EVOLUCIÓN ECONÓMICA Y DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 2003-2009

A.1 Evolución de la Economía Mexicana 2003-2009

Oferta y Demanda Agregada

Durante el periodo 2003-2009 el valor real del PIB creció en promedio a una tasa anual de 2.1 por ciento. Al interior de la demanda agregada, los componentes más dinámicos fueron las exportaciones y la inversión, tanto pública como privada. Al mismo tiempo, dentro de las actividades productivas destacaron los avances registrados en: los servicios financieros y de seguros, las actividades de información en medios masivos, el comercio, la industria de la construcción y los servicios de transporte, correos y almacenamiento.

Empleo

Entre 2003 y 2009 el empleo formal, medido con el número de trabajadores afiliados al IMSS, creció a un ritmo anual promedio de 1.9 por ciento. De 2003 a 2009 los sectores con mayores ritmos de expansión en el empleo formal fueron la industria extractiva, los servicios para empresas y hogares,   la industria de la construcción, y los servicios comunales.  

Inflación y Tasas de Interés

En los años recientes la estabilidad macroeconómica se ha mantenido como una de las fortalezas fundamentales de la economía mexicana. Así, el ejercicio disciplinado de la política fiscal y la conducción responsable de la política monetaria se han traducido en una tasa de inflación moderada, de forma que entre enero de 2002 y julio de 2009 la tasa de inflación anual (medida a través del INPC) promedió 4.75 por ciento.

A.2 Evolución de las Finanzas Públicas 2003-2009

En el periodo 2003-2009 el balance tradicional del sector público  pasará de un déficit de 0.4 por ciento del PIB a un déficit de 2.1 por ciento y de 0.0 por ciento si se excluye la inversión de Pemex. Es importante señalar que en octubre de 2008 se adecuó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para que a partir de 2009 Pemex ya no realice inversiones a través del esquema de inversión financiada (Pidiregas) y adecuar la regla fiscal para que la meta del balance público se evalúe excluyendo la inversión física de Pemex.

La deuda pública neta entre 2003 y 2009 pasará de 24.1 a 31.6 por ciento del PIB, como resultado de lo siguiente: i) el reconocimiento en 2008 de las obligaciones pensionarias derivado de la Ley del ISSSTE y su costo de transición de 2.4 puntos porcentuales del producto anual y ii) el registro contable y presupuestario al 31 de enero de 2009 de las obligaciones Pidiregas que Pemex mantenía en cuentas de orden, estas son obligaciones que fueron adquiridas en años anteriores, pero no se reflejaban en la deuda pública hasta que se fueran amortizando de acuerdo con la normatividad aplicable, de 8.2 por ciento del PIB anual.

Si se mide la razón deuda a PIB con el PIB potencial, se valora la deuda externa en pesos con el tipo de cambio de equilibrio y se excluye el costo de la reforma del ISSSTE y el reconocimiento de las obligaciones Pidiregas, el saldo de la deuda del sector público entre 2003 y 2009 disminuiría de 21.7 por ciento del PIB a 19.6 por ciento.

Las fuentes de financiamiento del sector público no financiero entre 2003 y 2009 aumentarán en 4.1 por ciento del PIB, ya considerando el efecto en 2009 de la crisis financiera global y de la contingencia sanitaria, como resultado de los siguientes factores:

• Mayor déficit público en 1.6 por ciento del PIB. Si se excluye la inversión Pemex este resultado se mantiene equilibrado para el periodo.

• Mayores ingresos petroleros en 0.7 por ciento del PIB. Cabe señalar que estos recursos entre 2003 y 2008 mostraban ingresos adicionales de 2.7 por ciento del PIB.

• Los ingresos tributarios contribuyeron con el 0.3 por ciento del PIB, rubro que entre 2003 y 2008 había contribuido con el 1.0 por ciento a las mayores fuentes de financiamiento, debido a lo introducción del IETU y el IDE con la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen.

• Mayores ingresos no tributarios no petroleros, por la obtención de recursos no recurrentes en 1.4 por ciento del PIB, que obedecen a la estrategia contracíclica en 2009 para atenuar los efectos en las fuentes tradicionales de ingreso ante la disminución de la actividad económica y la evolución del precio del petróleo crudo mexicano en los mercados internacionales, derivados de las coberturas petroleras y los fondos de estabilización, así como por el remanente de operación del Banco de México.

• Una reducción del costo financiero de 0.1 puntos porcentuales del PIB.

Por el lado de los usos del mayor financiamiento, el 4.1 por ciento del PIB se destinó a aumentar el gasto programable.

A.2.1 Ingresos Públicos

Entre 2006 y 2008 los ingresos aumentaron 1.8 puntos porcentuales del producto al pasar de 21.8 por ciento a 23.6 por ciento del PIB , debido fundamentalmente a la introducción de los impuestos especial a tasa única y a los depósitos en efectivo y las medidas realizadas en materia de administración tributaria, así como por la evolución del precio del crudo mexicano en los mercados internacionales. Sin embargo, para 2009 se espera que los ingresos sean menores a los obtenidos un año antes en 1.2 puntos porcentuales del producto, resultado de un entorno externo adverso ante la crisis financiera global y su efecto sobre la actividad económica en México, a la reducción de los precios internacionales del petróleo, y al brote de influenza A/H1N1. Esta perturbación negativa se compensó parcialmente con la obtención de ingresos de carácter no recurrente derivados de las coberturas petroleras, los fondos de estabilización y el remanente de operación del Banco de México.

Los ingresos tributarios del sector entre 2003 y 2009 se prevé aumenten en 0.3 por ciento del PIB; sin embargo respecto al año anterior disminuirán en 0.7 por ciento del PIB, año en que se alcanzó la recaudación tributaria más elevada del periodo de 10.0 por ciento del PIB.

• En el caso del ISR-IETU-IDE la recaudación pasó de 4.5 por ciento del PIB en 2003 a 5.0 por ciento en 2009. En este resultado sobresalen los mayores ingresos derivados de la implementación del IETU y el IDE en 2008 resultantes de la Reforma Hacendaria.

• La recaudación por IVA en 2009 se ubica en 3.3 por ciento del PIB, 0.1 puntos porcentuales del producto menos que en 2003. Ello después de haber alcanzado 3.8 por ciento del PIB en 2008.

• Los mayores recursos por IVA e ISR han contribuido a un mayor gasto público, así como a compensar los menores ingresos obtenidos por otros impuestos durante el periodo (0.3 puntos porcentuales del producto), donde sobresale el impuesto a la importación por los acuerdos comerciales firmados por nuestro país.

Por su parte, los ingresos petroleros y de las entidades paraestatales distintas de Pemex en 2009 se prevé sean menores al promedio 2003-2008 en 1.2 y 0.4 por ciento del PIB, respectivamente. Los ingresos no tributarios del Gobierno Federal, que es el renglón donde se registran los ingresos no recurrentes, serán mayores en 2.0 puntos porcentuales del PIB.

A.2.2 Gasto Público

Entre 2003 y 2009 el gasto neto pagado aumentó en 3.0 puntos porcentuales del PIB, al pasar de 21.6 por ciento a 24.6 por ciento. Al interior de éste, el costo financiero que enfrenta el sector público, el cual incluye el pago de intereses de la deuda y el programa de apoyo a deudores, fue inferior en 0.1 puntos del PIB, con lo que el gasto primario se pudo incrementar en 3.0 puntos porcentuales del producto y el gasto programable devengado en 2.9 puntos porcentuales del PIB.

El gasto programable, es decir aquel que se destina al cumplimiento de los programas del sector público, aumentó en 2.9 puntos porcentuales del PIB al pasar de 16.2 por ciento del PIB en 2003 a 19.1 por ciento del PIB en 2009. Del mayor gasto programable 23.3 por ciento se destinó a gasto corriente y 73.3 por ciento a gasto de capital. En cuanto a la composición del gasto programable, se observa que entre 2003 y 2009 la participación del gasto de capital aumentó de 16.5 a 25.4 por ciento. Por su parte, la inversión impulsada como proporción del gasto programable total pasó de 20.2 a 25.5 por ciento en el mismo periodo.

En cuanto al destino del gasto de acuerdo a las funciones que realiza el sector público, las actividades de desarrollo social absorbieron el 56.3 por ciento del total del gasto programable de 2009 y aumentaron en 1.4 puntos porcentuales del producto respecto a 2003. A su interior, sobresale el mayor gasto en servicios comunitarios, vivienda y asistencia social, educación, salud y seguridad social. Por su parte, el gasto en desarrollo económico representó el 34.1 por ciento del gasto programable en 2009, incrementándose en 1.4 puntos porcentuales del PIB; las actividades que absorbieron estos recursos fueron energía; comunicaciones y transportes, y agricultura, silvicultura y pesca. Por último, el gasto en funciones de gobierno disminuyó su participación en el gasto programable de 10.3 a 8.6 por ciento del total entre 2003 y 2009.

A.2.3 RFSP y su Saldo Histórico 2003-2009

18 Además del balance tradicional, éstos incorporan las necesidades de financiamiento de la banca de desarrollo y fondos de fomento, el IPAB y el programa de apoyo a deudores de la banca una vez descontados los apoyos fiscales, así como de la inversión financiada por terceros (PIDIREGAS).

Los requerimientos financieros del sector público (RFSP) entre 2003 y 2009 aumentarán en 0.9 por ciento del PIB18. Cabe señalar que este indicador ya incorporaba la inversión Pidiregas de Pemex y que el incremento se explica tanto por el financiamiento de la inversión Pidiregas como por un mayor crédito otorgado al sector privado y social a través de la banca de desarrollo y fondos de fomento, en especial a partir de 2008, como parte de las medidas contracíclicas ante la contingencia económica global.

El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) se espera pase de 40.1 a 39.6 por ciento del producto entre 2003 y 2009. La reducción de 0.5 puntos del PIB en el saldo histórico está determinada por la disminución de las obligaciones financieras del IPAB en 3.3 puntos, de la banca de desarrollo y fondos de fomento en 1.5 puntos y del programa de apoyo a deudores en 0.3 puntos, que fueron compensadas en parte con el incremento en la deuda Pidiregas de 3.6 por ciento del PIB y la presupuestaria de 1.7 puntos del PIB. Si se mide la razón saldo histórico a PIB con el PIB potencial, se valora la deuda externa en pesos con el tipo de cambio de equilibrio y se excluye el costo de la reforma del ISSSTE, el saldo de la deuda del sector público entre 2003 y 2009 disminuiría de 36.3 por ciento del PIB a 33.8 por ciento.

ANEXO B. MARCO MACRO Y ESTIMACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 2009-2010

B.1 Marco Macroeconómico, 2009-2010